[ 虞青松 ]——(2003-5-10) / 已閱54896次
論行政相對人的涵義
虞青松
摘要：行政相對人是行政法學中一個基本概念，本文對行政相對人的定義、分類、特點
進行論述，以明確行政相對人的涵義，從而明確其法律地位和相關權益。
關鍵詞：資格、法律事件或行為、抽象行政行為相對人、具體行政行為相對人、受益行
政相對人、受限性行政相對人、普通行政相對人、特定行政相對人、公益訴訟、行政責
任能力、階段性。
行政相對人外在表現可以說紛繁復雜，目前中國的行政立法體系依從于行政管理體制，
行政相對人也依從于行政部門來認定，每個部門對相對人都有各自的界定方法，該方法
可謂五花八門，而理論界對行政相對人的研究很少，對此缺乏理論的指導。例如：行政
相對人的責任能力、法律地位等最基本的法理問題，在實踐中執法人員很難正確做出分
析，直接影響了行政相對人的相關權益。為此，筆者試圖從理論上對行政相對人的涵義
進行界定，以資實用。
一、行政相對人的概念
目前，理論界對行政相對人的概念有不同的定義，主要有以下觀點：
第一、大多數學者認為行政相對人是行政主體相對方（１），即行政法律關系中行政主
體的對立方；
該觀點存在如下問題：１、不能排除可能存在的第三方，行政法律關系并非是一種絕對
單一的雙方關系，有可能存在與行政行為有利害關系的第三方，該第三方行政復議行
政、訴訟中列為第三人，但在行政執法程序中是什么地位呢？如由于房產局未認真審核
，導致甲用欺詐手段獲得登記，真實房主乙在這個過程中是何地位？２、行政處罰程序
中，假如行政主體列錯了行政相對人，對他作出了行政行為，他應是相對人，但本應是
行政相對人而沒有列入的人應是什么身份？他就不是相對人了嗎？相對方具體究竟是誰
？
此外在實踐中，由于該觀點只在形式上對行政相對人作了描述，并沒有從本質上對行政
相對人作出界定，因此對行政執法人員確定實際的行政相對人，并無指導作用。
第二，行政相對人是行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織（２）。
按照該種觀點，行政相對人只存在于行政行為做出之后，而在行政行為作出之前，由于
沒有行政行為的影響，因此行政相對人并不存在。也有人將該觀點表述為“行政主體行
政行為所作用的對方當事人”。那么是否沒有行政行為的作用，即不存在相對人了？事
實上在行政行為作出之前，行政相對人已經存在了。例如，違法行為一經作出，行政相
對人已經產生，不管行政行為作用與否。在實踐中，行政主體在作出行政行為以前，如
在行政處罰的調查階段，第一步就是確定違法行為人，即該處罰的行政相對人。此外，
以什么標準、方式來找到行政行為的作用對象，是執法人員面臨的主要問題。該定義恰
恰沒能作出回答。
第三，權利義務說
方世榮博士認為，行政相對人是“指參與行政法律關系，對行政主體享有權利或承擔義
務的公民、法人或其他組織。”（３） 該觀點從理論上進行了科學的歸納，但該概念
過于抽象，對實踐中行政工作人員確認行政相對人并無幫助。此外，“參與行政法律關
系”意味著該行政法律關系已經產生，行政相對人是否只存在于已發生的行政法律關系
中值得探討，產生行政法律關系基于受行政法律規范調整的法律事實，法律事實發生了
，雖然相應的行政機關并未作出任何行政行為，行政法律關系并未產生，但行政相對人
卻已存在。如違法行為作出后，違法行為人即是行政相對人，不受行政行為是否作出影
響。可知，該觀點并未跳出上述第二種觀點的缺陷。
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