[ 俞云鶴 ]——(2008-4-26) / 已閱14837次
誰該主管無線電電磁環(huán)境保護工作——《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》的啟示
俞云鶴
《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》是全國第一部專門規(guī)范無線電電磁環(huán)境保護工作的地方性法規(guī)。本文就該條例對無線電電磁環(huán)境保護工作主管部門的規(guī)定作些評析，以期對相關立法調(diào)研工作有所裨益。
云南省人大常委會于2008年3月28日審議通過的《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》，將于2008年6月1日起正式實施。該條例是全國第一部專門規(guī)范無線電電磁環(huán)境保護工作的地方性法規(guī)，具有不少亮點，值得研究和借鑒。本文就該條例對無線電電磁環(huán)境保護工作主管部門的規(guī)定作些評析，以期對我們正在進行的相關立法調(diào)研工作有所裨益。
《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》的一大亮點，是在地方性法規(guī)中第一次確立無線電管理機構為無線電電磁環(huán)境保護工作的主管部門。該條例第六條明確規(guī)定：
“省、州（市）無線電管理機構和縣級人民政府負責無線電管理工作的機構主管無線電電磁環(huán)境保護工作。
其他有關部門按照各自的職責，做好無線電電磁環(huán)境保護的相關工作。”
然而，對云南的這一規(guī)定，目前存在另外一種觀點。這種觀點認為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》和原國家環(huán)保總局1997年發(fā)布的《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》的規(guī)定，電磁環(huán)境保護工作是由環(huán)境保護行政主管部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的，其他機構如要來管理就是“越權”行為;而且無線電電磁環(huán)境保護工作是電磁環(huán)境保護工作的組成部分，當然應當由環(huán)境保護行政主管部門來管理。因此，《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》規(guī)定無線電管理機構主管無線電電磁環(huán)境保護工作，是不合法的。
我們認為，《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》對無線電電磁環(huán)境保護工作主管部門的規(guī)定，是對現(xiàn)行法律、法規(guī)有關電磁環(huán)境保護規(guī)定的充實和創(chuàng)新，是在地方立法領域解放思想、勇于創(chuàng)新的結(jié)果，是完全合法的。我們堅決支持由無線電管理機構主管無線電電磁環(huán)境保護工作。主要理由如下：
一、符合現(xiàn)行無線電管理法規(guī)的規(guī)定。
《中華人民共和國無線電管理條例》明確規(guī)定，為了有效利用無線電頻譜資源，保證各種無線電業(yè)務的正常進行，必須維護空中電波秩序，加強無線電管理。雖然由于受到當時歷史條件的局限，在法規(guī)條文中沒有出現(xiàn)“無線電電磁環(huán)境保護”的文字，但從實際意義上看，當時所稱“維護空中電波秩序”就屬于現(xiàn)在所稱“無線電電磁環(huán)境保護”的范疇。《中華人民共和國無線電管理條例》的許多規(guī)定，現(xiàn)在來看，其實就是無線電電磁環(huán)境保護的具體規(guī)范。因此，可以說，無線電電磁環(huán)境保護工作本來就是無線電管理的題中之義。《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》根據(jù)《中華人民共和國無線電管理條例》，規(guī)定無線電管理機構主管無線電電磁環(huán)境保護工作，是無可非議的。
二、與現(xiàn)行環(huán)境保護法律、法規(guī)的規(guī)定不抵觸。
同樣由于受到當時歷史條件的局限，《中華人民共和國環(huán)境保護法》在法律條文中既沒有出現(xiàn)“無線電電磁環(huán)境保護”的文字，也沒有相應的無線電電磁環(huán)境保護的規(guī)范。此后，我國相繼出臺了屬于環(huán)保法律體系的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》等法律，但就是沒有出臺《電磁污染防治法》。換言之，在國家立法層面上，關于電磁環(huán)境保護以及無線電電磁環(huán)境保護工作，至今還沒有一部專門的法律。因此，《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》對無線電電磁環(huán)境保護工作主管部門的規(guī)定與現(xiàn)行環(huán)保法律、法規(guī)的規(guī)定并不抵觸。認為云南的這一規(guī)定不合法，是沒有法律依據(jù)的。
三、部門規(guī)章不能約束地方性法規(guī)的規(guī)定。
應當承認，原國家環(huán)保總局于1997年發(fā)布的《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》確有規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)電磁輻射環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。這一規(guī)章的執(zhí)行情況如何，筆者沒有調(diào)查，不敢妄言。但是，從環(huán)保部門對于已經(jīng)有法可依的水、大氣、噪聲污染等實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的實際效果來看，離法律和人民的要求尚有相當距離。在電磁輻射環(huán)境保護工作方面，原國家環(huán)保總局近年來對電磁輻射環(huán)境作了摸底調(diào)查工作，此外還做了什么重要工作，我們普通百姓就不清楚了。需要特別強調(diào)的是，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，地方人大或者地方政府在符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的前提下，有權制定相應地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，部門規(guī)章并不能無條件地約束地方性法規(guī)的規(guī)定。因此，僅憑原環(huán)保總局《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》這一規(guī)章，就認為地方性法規(guī)確定無線電管理機構主管無線電電磁環(huán)境保護工作是“越權”，那是站不住腳的。
四、符合解放思想、勇于創(chuàng)新的立法新思路。
《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》在全省范圍內(nèi)確立無線電管理機構為無線電電磁環(huán)境保護工作的主管部門，這在全國是開創(chuàng)性的。至于在民用機場電磁環(huán)境保護地方性立法上，許多省市近年來出臺的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，都規(guī)定無線電管理機構為主管部門或者共管的主要部門。例如，四川省人大常委會于2001年9月通過的《四川省民用機場凈空及電磁環(huán)境保護條例》規(guī)定：“縣級以上人民政府城市規(guī)劃、無線電管理、公安、氣象、環(huán)保、工商等行政主管部門，依據(jù)本條例履行民用機場凈空及電磁環(huán)境保護職責”。廣東省政府于2007年2月發(fā)布的《廣東省民用機場電磁環(huán)境保護規(guī)定》明確要求：“民航、無線電、城市規(guī)劃等行政主管部門依照有關法律、法規(guī)以及本規(guī)定，履行民用機場電磁環(huán)境的保護職責”。最近，國務院法制辦在全國范圍內(nèi)征求對《中華人民共和國民用機場管理條例（征求意見稿）》的意見。該條例（征求意見稿）在第九章“民用機場電磁環(huán)境保護”中，明確規(guī)定：“民用機場電磁環(huán)境保護區(qū)域由民用機場所在地的地方無線電管理機構會同地區(qū)民用航空管理機構按照國家無線電管理有關規(guī)定和國家標準確定，并向社會公布”，并相應規(guī)定了無線電管理機構實施民用機場電磁環(huán)境保護的規(guī)范。可以說，對于電磁環(huán)境保護工作，從中央到地方都已經(jīng)引起了重視，并且在立法思路包括對電磁環(huán)境保護工作主管部門的設定等方面，認真貫徹解放思想，敢于創(chuàng)新的十七大精神，有了新的立法思路。《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》確立無線電管理機構為無線電電磁環(huán)境保護工作的主管部門，是符合解放思想、勇于創(chuàng)新的立法新思路的。
我們深信，隨著《云南省無線電電磁環(huán)境保護條例》作為第一部無線電電磁環(huán)境保護地方法規(guī)的出臺，必將引來全國各地無線電電磁環(huán)境保護地方立法的相繼出臺，無線電管理機構主管無線電電磁環(huán)境保護工作的制度必將日益規(guī)范化、法治化。
(2008.4.26)
