[ 沈海龍 ]——(2007-6-1) / 已閱12739次
訴訟收費(fèi)辦法不是只能制定法律的“訴訟制度”
——國(guó)務(wù)院依法有權(quán)制定《訴訟費(fèi)用交納辦法》
江蘇鹽城 沈海龍
[內(nèi)容摘要]國(guó)務(wù)院是否有權(quán)制定《訴訟費(fèi)用交納辦法》，提出此種質(zhì)疑的焦點(diǎn)，是認(rèn)為收取訴訟費(fèi)用的辦法屬于訴訟制度范疇；國(guó)務(wù)院依法無(wú)權(quán)制定。本文通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)訴訟制度及訴訟收費(fèi)制度的原始理解及立法實(shí)踐的角度，提出自己的不同看法。
[關(guān)鍵詞]訴訟費(fèi)用 辦法 訴訟制度 法律解釋
一、從最初的訴訟收費(fèi)辦法考察：此前的訴訟收費(fèi)辦法不具有司法解釋性質(zhì)，訴訟收費(fèi)辦法應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。
將最高院幾次出臺(tái)的訴訟收費(fèi)辦法認(rèn)定為司法解釋，是訴訟收費(fèi)辦法被認(rèn)定為是“只能制定法律”的“訴訟制度”的重要原因。
訴訟費(fèi)名稱在我國(guó)起源于《民事訴訟法（試行）》，它由全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布，其第九章《訴訟費(fèi)用》第八十條規(guī)定：“當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定交納案件受理費(fèi)。財(cái)產(chǎn)案件，除交納案件受理費(fèi)外，并依照規(guī)定交納其他訴訟費(fèi)用。 收取訴訟費(fèi)用的辦法另行制定。”該規(guī)定確定地表明：
（一）為保證法律的順利實(shí)施，立法機(jī)關(guān)不存在另行制定的訴訟收費(fèi)辦法在本法實(shí)施后再制定的真意。訴訟收費(fèi)辦法應(yīng)在實(shí)施之日前制定，以保證從1982年10月1日實(shí)施日起，當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，得以依照第二款另行制定的規(guī)定，交納案件受理費(fèi)及其他訴訟費(fèi)用等。這是保證本法及本法第八十條規(guī)定按時(shí)實(shí)施的前提條件，也是法定條件。如未及時(shí)制定，將不僅導(dǎo)致當(dāng)事人繳納訴訟費(fèi)用沒(méi)有依據(jù)，而且導(dǎo)致本法無(wú)法按法定程序進(jìn)入實(shí)施階段。
（二）立法機(jī)關(guān)不存在規(guī)定“收取訴訟費(fèi)用的辦法另行制定”，是出于彌補(bǔ)“法律漏洞”的意圖。立法時(shí)，需另行制定辦法是明知的，且明知另行制定的辦法是本法實(shí)施的一項(xiàng)步驟。立法機(jī)關(guān)不存在本法關(guān)于訴訟費(fèi)用的條款有存疑、不明確處需對(duì)含義進(jìn)一步闡述與說(shuō)明，
是故需要另行制定收費(fèi)辦法的意思。最終由最高院制定的《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》，也不是對(duì)本法第八十條第二款含義的闡述和說(shuō)明，恰恰是對(duì)第八十條第二款內(nèi)容的貫徹與落實(shí)，以保證與《民事訴訟法（試行）》的內(nèi)容形成互補(bǔ)關(guān)系。
（三）將訴訟收費(fèi)辦法理解為司法解釋，主要基于其 “在法律制定后”制定的誤導(dǎo)。最初制定的訴訟收費(fèi)辦法不具有司法解釋的特征，此后規(guī)定同類內(nèi)容的辦法，當(dāng)然也不是司法解釋。但此后的訴訟收費(fèi)辦法發(fā)布時(shí)，由于處在法律實(shí)施過(guò)程中，因而給人一種——它的發(fā)布是就具體應(yīng)用法律問(wèn)題所作的闡釋——的感覺(jué)。這種假象的形成，是基于最高院新的收費(fèi)辦法施行前，原來(lái)的訴訟收費(fèi)辦法在繼續(xù)發(fā)揮效用，因此掩蓋了訴訟收費(fèi)辦法應(yīng)在訴訟程序法施行前制定完畢的法理。
（四）訴訟收費(fèi)辦法排除屬于司法解釋的可能，國(guó)務(wù)院有權(quán)另行制定行政法規(guī)“有法可依”就顯而易見(jiàn)。1998年財(cái)政部、最高院等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)公安、檢察院、法院和工商行政管理部門行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》（由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)），其將四部門的行政性收費(fèi)、訴訟費(fèi)統(tǒng)稱行政性收費(fèi)。因?yàn)椤安粚儆趯徟袡z察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及其主管部門進(jìn)行解釋”，所以，上述關(guān)于“統(tǒng)稱行政性收費(fèi)”的規(guī)定依法具有行政解釋的效力。由此推知，無(wú)論訴訟費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，還是參照行政性收費(fèi)進(jìn)行管理，均表明其適用《價(jià)格法》第四十七條第一款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目，限定收費(fèi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)。…”，以法院不屬行政機(jī)關(guān)排斥其適用性顯然理由不足。國(guó)務(wù)院依據(jù)《民事訴訟法》及《價(jià)格法》有權(quán)制定訴訟收費(fèi)方面的行政法規(guī)。
二、從立法機(jī)關(guān)的立法原意理解：訴訟收費(fèi)辦法不是只能制定法律的“訴訟制度”。沈
（一）《民事訴訟法（試行）》及現(xiàn)行的《民事訴訟法》表明了訴訟收費(fèi)辦法不制定法律的意思。《民事訴訟法（試行）》“收取訴訟費(fèi)用的辦法另行制定” 的規(guī)定，表明立法機(jī)關(guān)不存在“另行制定法律，并在規(guī)定訴訟收費(fèi)的法律施行后實(shí)施民事訴訟法（試行）”的任何意思，其真切地表明訴訟收費(fèi)采用“辦法”規(guī)定，所以立法機(jī)關(guān)也沒(méi)有自己制定法律的意思，即使打算授權(quán)行使，所授權(quán)制定的文本也必定不會(huì)是法律。或許有人會(huì)說(shuō)，此時(shí)現(xiàn)行憲法還未頒布，立法機(jī)關(guān)的立法程序或意思表示存在缺陷，但至少可以肯定，此規(guī)定在當(dāng)時(shí)不存在“違憲”的理由。其后頒布的現(xiàn)行《民事訴訟法》是依據(jù)《憲法》規(guī)定，由全國(guó)人民代表大會(huì)而非全國(guó)人大常委會(huì)制定的，其在一百O七條依然規(guī)定：“收取訴訟費(fèi)用的辦法另行制定”，依據(jù)上理，全國(guó)人大也不存在“收取訴訟費(fèi)用的辦法”另行及只能制定法律的任何意思。
（二）《立法法》中的“訴訟制度”是否包含“收取訴訟費(fèi)用的辦法”，應(yīng)以全國(guó)人大在《民事訴訟法》中的明示為準(zhǔn)。2000年《立法法》頒布并施行。該法第八條規(guī)定：訴訟和仲裁制度只能制定法律。如果 “訴訟收費(fèi)辦法”屬于訴訟制度，那么，對(duì)于同是全國(guó)人大制定的《民事訴訟法》與《立法法》，存在是否“只能制定法律”的嚴(yán)重分歧。對(duì)此，解釋權(quán)屬于全國(guó)人大，而全國(guó)人大在《民事訴訟法》中“以憲法為根據(jù)”明示訴訟收費(fèi)辦法不以法律制定。《立法法》雖然具體規(guī)定了訴訟制度只以法律制定，但未具體說(shuō)明訴訟收費(fèi)辦法是否是《立法法》嚴(yán)格意義上的“訴訟制度”； 如果訴訟收費(fèi)辦法屬于《立法法》中的“訴訟制度”成立，那么，此兩法必有一法違背了《憲法》，如果兩法均遵守了《憲法》，則《立法法》中的“訴訟制度”就不能理解為“包括訴訟收費(fèi)辦法”。從全國(guó)人大立法原則一致的善意角度，只能推出“訴訟收費(fèi)辦法不是《立法法》中所稱的訴訟制度”的結(jié)論。
（三）“訴訟收費(fèi)辦法不屬于訴訟制度”與“程序法中包含與收費(fèi)有關(guān)的訴訟制度”，并不矛盾。《民事訴訟法（試行）》第九章第八十條，即為與收費(fèi)有關(guān)的訴訟制度，第二款是規(guī)定制度實(shí)施前需要做的配套工作，而后制發(fā)的《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》則是對(duì)第二款的具體落實(shí)。《民事訴訟法（試行）》第一百七十八條、一百九十條、二百條，現(xiàn)行《民事訴訟法》第十一章第一百O七條第一款及一百三十八條（三）及《行政訴訟法》的附則第七十四條，也均屬于與收費(fèi)有關(guān)的訴訟制度。這些制度是原則性、概括性規(guī)定，是訴訟收費(fèi)辦法制定的準(zhǔn)則。沒(méi)有訴訟收費(fèi)辦法，與收費(fèi)有關(guān)的訴訟制度就無(wú)法運(yùn)作；沒(méi)有與收費(fèi)有關(guān)的訴訟制度，訴訟收費(fèi)辦法的制定就失去依據(jù)和方向。兩者所指對(duì)象相同，但存在級(jí)與質(zhì)的區(qū)別。若將兩者籠統(tǒng)地稱為“與收費(fèi)有關(guān)的訴訟制度”，則是基于內(nèi)容相關(guān)性的角度，而非從制度層次的角度來(lái)識(shí)別。
（四）如果訴訟收費(fèi)辦法屬于訴訟制度成立，則行政機(jī)關(guān)制定的訴訟費(fèi)用管理和分配制度屬于訴訟制度也成立。首先，訴訟費(fèi)用屬于國(guó)家規(guī)費(fèi)，其收取、使用依法納入財(cái)政管理范圍，為保證財(cái)政、審計(jì)部門等部門對(duì)其有關(guān)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督， 1989年、1996年、1999年國(guó)家財(cái)政部與最高院先后聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》、《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》和《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》。以上都是在“訴訟收費(fèi)辦法”施行過(guò)程中制定的“訴訟收費(fèi)管理制度”，認(rèn)定屬于“訴訟收費(fèi)制度”應(yīng)當(dāng)沒(méi)有問(wèn)題。所以，如果訴訟收費(fèi)辦法屬于訴訟收費(fèi)制度，進(jìn)而屬于訴訟制度成立，則上述三個(gè)管理辦法屬于訴訟制度，在邏輯上也當(dāng)然成立。其次，如果說(shuō)，國(guó)務(wù)院制定訴訟收費(fèi)辦法是行政權(quán)約束司法權(quán)，就三個(gè)訴訟收費(fèi)管理制度而言，制定主體先是最高院聯(lián)合財(cái)政部，后是財(cái)政部聯(lián)合最高院，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)制定占主導(dǎo)地位，是否一樣推論是行政權(quán)約束司法權(quán)？但奇怪的是：國(guó)務(wù)院的組成部門制定訴訟收費(fèi)方面的規(guī)定不被輿論認(rèn)為干涉法院的司法權(quán)，似乎有權(quán)制定；而國(guó)務(wù)院制定訴訟收費(fèi)
方面的規(guī)定時(shí)，卻輿論嘩然。這種現(xiàn)象不合情理，也不合法理。其根源就在于：認(rèn)定訴訟收費(fèi)辦法是只能制定法律的“訴訟制度”，并不精當(dāng)。
（五）如果訴訟收費(fèi)辦法屬于訴訟制度成立，“國(guó)務(wù)院沒(méi)有獲得全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，無(wú)權(quán)制定行政法規(guī)”就不成立。也以《立法法》為據(jù)，其第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”依據(jù)該條款，全國(guó)人大授權(quán)應(yīng)當(dāng)符合以下兩個(gè)條件：1、第八條規(guī)定的事項(xiàng)比如訴訟制度尚未制定法律的；2、授權(quán)的部分事項(xiàng)不在禁止授權(quán)事項(xiàng)比如司法制度等的范圍內(nèi)。據(jù)此，如果訴訟收費(fèi)辦法屬于“訴訟制度”成立，而訴訟制度又是我國(guó)司法制度的組成部分，則全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)權(quán)授權(quán)，況且我國(guó)的民事、行政訴訟制度已經(jīng)制定法律。如此，明知全國(guó)人大常委無(wú)權(quán)授權(quán)，卻聲稱 “國(guó)務(wù)院沒(méi)有獲得全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，故無(wú)權(quán)制定”，是對(duì)自我觀點(diǎn)的全面否定。
綜上所述，國(guó)務(wù)院制定《訴訟費(fèi)用交納辦法》符合立法程序，其制定為有權(quán)制定。因此，在法院違背該行政法規(guī)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)處于行政相對(duì)人位置的法院有權(quán)依法處理，也不容置疑。
（作者：江蘇省鹽城市路橋建設(shè)工程有限公司 沈海龍 郵編：224002
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二OO七年五月十五日起草五月三十日定稿
