[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱38819次
地方人大基本上是地方公民參政、議政、監政機構，其所制定的地方法規以及決議需要地方政府、地方法院、檢察院具體實施，然而對其所產生的地方“一府兩院”的消極作為和不作為行為，地方人大的監督決定主要還是要“一府兩院”落實，地方人大是沒有實際性直接強制執行權的。政治實踐中，“一府兩院”的實際權力遠遠大于地方人大，并且在我國法治意識不強，法律缺少最起碼的權威的現實下，地方人大的最高權力機關地位往往受到地方“一府兩院”的威脅，《四川仁壽縣警方沖擊省人大捉拿上訪者》[6]的報道很形象地說明了地方人大缺乏現實權威的尷尬處境，由此地方人大監督權的一定程度上的虛置就不足為奇了。
二、強化、落實和創新地方人大的環境監督制度
地方人大環境監督目前存在的問題與環境監督制度沒有落實、環境監督制度不完善、地方人大監督理論落后于現實有很大關系。針對這一情況，除了加強對地方人大監督的理論創新外，目前首先需要在實踐中強化、落實、創新和完善地方人大的環境監督制度，這里筆者主要論及監督制度的創新。
（一）地方人大應該制定《環境保護條例》，創新地方環保法律制度
我國環保基本法律法規雖然已經形成環境法律體系，但規定不夠具體，操作性不強。在環保上位法規定不明確的情況下，地方人大有必要行使地方立法權，制定環境法律的相關執行性地方法規《環境保護條例》，加強環境法律法規的操作性和實用性，尤其是加大環境保護執法程序和法律責任的規定。筆者在中國法院網法律文庫中就地方“環境保護”法規檢索到了305條記錄。很多環境保護法規相當專業，如《淮南市開發建設項目環境保護條例》，《浙江省海洋環境保護條例》。但這些條例的主要問題是地方色彩、專業色彩不強，同樣缺乏操作性，尤其是環境保護執法程序、環境保護責任追究等規定不足。但也有的地方法規在地方環境保護立法上有所創新，如《吉林省環境保護條例》規定了環境保護行政部門設立環境保護監察員制度，《福建省環境保護條例》規定了環境保護應該遵循“專業管理與公眾參與相結合”的基本原則。筆者認為，地方人大制定的《環境保護條例》應該在環境保護執法程序、環境保護責任追究方面突出特色，目前可以考慮規定以下制度：第一，規定環境行政部門設立環境保護監察員制度；第二，規定環境行政部門設立專門的環境糾紛裁決機構，裁決程序，以便環境糾紛的迅速解決；第三，規定環境污染在義務人消極履行或者不履行時，可以由第三人代行治理，義務人承擔費用的第三人代行治理制度，從地方立法上解決環境案件執行難的問題。第四，規定環境公益訴訟制度、集團訴訟制度、簡易訴訟制度以及支持起訴制度，解決環境糾紛。
（二）地方人大應該制定地方人大《環境監督條例》，探索環境監督新制度
《各級人民代表大會常務委員會監督法》已經于2007年1月1日生效，地方人大應該盡快制定地方人大《環境監督條例》，明確監督的主體（包括地方人大）、范圍和內容，監督的方式和程序以及法律責任。目前，江蘇、河南、山東、陜西、青海、黑龍江、遼寧已經制定了《監督工作條例》，還有的省如湖南、河北制定了地方人大常委會《工作條例》，規定了人大監督的有關內容，體現了地方人大在監督立法上的開創性，但存在的主要問題是監督的程序和被監督者不接受監督的法律責任規定不詳。目前，尚無地方人大制定專門的地方人大《環境監督工作條例》，但已經有為專門事項制定監督條例的先例，如《黑龍江省人民代表大會常務委員會預算監督條例》（1998-12-12）。各地地方人大可以依據《各級人民代表大會常務委員會監督法》，探索制定專門的地方人大《環境監督條例》，探索、規范、加強、創新地方人大的環境監督制度。筆者認為，地方人大《環境監督條例》至少可以考慮規定以下內容：第一，規定地方人大常委會設立環境監督專業機構，設立地方人大監督專員；第二，明確規定對地方政府環境行政立法、環境行政司法、環境行政執法的監督方式與程序，尤其是對違法的地方政府環境行政立法予以審查撤消的制度；第三，規定地方人大對地方政府環境行政決策監督制度，重大環境行政決策應該交地方人大表決決定；第四，規定地方人大環境監督聽證制度；第五，規定重大環境污染調查權制度；第六，規定在公共傳媒上公開收集環境監督信息；第七，明確規定不接受監督的法律責任，尤其是加強人大的罷免制度，并開創建議辭職制度；第八，規定監督信息公開制度。
（三）地方人大設立專門的環境監督機構，設立地方人大監督專員。
成員組成至少應該包括環境要素專家、環境法學專家、公共決策專家、政治學專家，總之，監督機構實際上是一個有關環境監督的綜合性專家小組。如果地方人大常委會沒有這類專家的話，可以以向社會或者大學公開招聘臨時專家形式解決。同時，由于中國政治的特殊性，人大環境監督機構要充分發揮作用，有必要與共產黨地方黨委建立密切聯系，由共產黨地方黨委一名副書記與監督結構聯合監督，既保證了共產黨地方黨委對地方人大監督的領導權，又能夠解決監督不力和監督不能的問題。有了這樣的專家性、學者性的監督機構，有了共產黨地方黨委的支持，可以使環境監督的具體內容、方式、程序科學化、合法化，使環境監督更加有的放矢。
（四）地方環境報告制度、述職報告制度與地方人大決定權制度
地方環境報告制度、述職報告制度包括地方政府環境行政報告制度、述職報告制度和司法機關的環境司法報告制度、述職報告制度。
地方政府環境保護報告制度包括年度報告與專題報告。地方政府應按年度向同級地方人大報告地方環境質量狀況以及防治地方環境污染和其他公害的決策。報告內容應該包括所在行政區（包括自然保護區、風景名勝區、公園、文物古跡等特殊區域）的環境質量現狀，大氣、水、噪聲、光、有毒有害物質等的污染以及防治的具體情況，特別是對行政區內的大中小型污染企業、垃圾場的位置、污染狀況、排污處理情況、存在問題等進行具體翔實的報告，接受人大常委會的詢問與質詢。
地方政府對重大環境事項、重大環境污染應該進行專題報告，接受人大常委會的詢問與質詢。
地方政府環境行政負責人應該按年度進行環境行政述職報告，接受人大代表的詢問與質詢。
地方政府的重大環境行政決策應該交地方人大表決決定，決定權應該由地方人大行使。
（五）強化和明確拒不接受地方人大環境監督者的法律責任
地方人大監督無力一個重要原因是被監督者即使不接受監督或者消極對待監督，地方人大往往沒有相應措施。筆者認為有必要強化和明確拒不接受地方人大環境監督者的法律責任，尤其是通過加強地方人大的罷免制度，并開創建議辭職制度。
如果地方人大任命的環境官員拒不接受地方人大環境監督，地方人大環境監督機構可以通過常委會向地方人大、或者常委會提起罷免動議，地方人大、或者常委會多數票通過的應該罷免。如果不是由地方人大任命的環境官員則建議任命部門罷免，任命部門拒絕的，應該向地方人大或者人大常委會說明理由，如果理由被地方人大、或者常委會多數票否決，任命部門則必須執行罷免建議。
建議辭職制度是指對向人大負有報告、述職、回答質詢義務的環境行政官員兩次報告、述職、回答質詢沒有通過的，地方人大應該向地方黨委和地方政府建議讓其辭職，地方黨委和地方政府拒絕的應當向地方人大常委會陳述理由，如果理由被地方人大常委會多數票否決，環境行政官員則必須辭職。
上述制度應該注意避免與地方人大組織法的沖突，雖然地方人大組織法關于罷免案的提出過于嚴格，已經落后于形勢，但在該法未修改之前，應該尊重其權威。
（六）建立地方人大環境監督聽證制度
聽證制度源于國外行政法。是行政法治化、公開化的重要標志。目前我國《立法法》、《行政處罰法》、《價格法》、《行政許可法》已經對立法聽證、行政處罰聽證、價格聽證、行政許可聽證作出了專門規定。聽證一般公開進行，聽證有嚴格的法律程序，一般包括提出申請聽證、通知聽證、舉行聽證會、制作聽證筆錄。聽證制度類似于準司法審判制度，但它不作出處理決定。它實際上是公開給予被調查人申辯的機會。“公正程序的兩項基本原則：一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取”[7] 聽證制度是對自然正義原則的認可，有利于實現程序公正，有利于當事人接受對其不利的處理決定。
地方人大環境監督可以建立聽證制度，確實保證環境監督符合自然正義原則。被監督者面臨可能使其遭受重大利益損失的地方人大監督決定，有要求舉行聽政的權利。如環境地方法規、規范性文件可能被撤消的、環境官員可能被罷免的等都可以提出聽證申請。聽證會由地方人大常委會主持，地方人大監督機構作指控人，提出其監督決定的事實依據和法律依據，由申請人對地方人大監督機構提出的事實、證據、法律依據進行反駁，申請人可以聘請律師、專家證人協助其辯論。地方人大環境監督聽證制度有利于監督的透明化、公開化，有利于地方人大監督機構本身也受到監督。
（七）公開收集環境監督信息和監督信息公開制度
除接受信訪中提供的環境監督信息外，還可以在公共傳媒上公開收集地方環境污染信息、地方政府環境行政不行為以及地方司法機關環境司法訴訟不公正、濫用職權、不作為信息制度，加強對地方政府環境行政不作為和地方司法機關環境司法行為的主動監督。
已經作出監督結論的監督信息可以在公共傳媒上公開，使被監督對象接受地方公民的再監督，以加強監督效果。
（八）環境監督方式程序化
地方人大環境監督方式主要有：聽取和審議環境保護工作報告、專題報告、環境官員的述職報告，決定地方政府重大環境決策，審查地方性環境法規、規范性文件，地方環境視察，組織環境執法檢查和評議，督促辦理環境建議、批評和意見，受理申訴、控告和檢舉，詢問和質詢，特定問題調查，審議罷免與撤銷職務案，建議辭職制度，環境監督聽證制度，收集環境監督信息和監督信息公開制度，個案監督等。部分方式為法律規定，部分方式為近年來地方人大的監督實踐，部分方式由筆者提出。對這些制度應該有完善的程序。畢竟，“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。”[8] 地方人大環境監督乏力，很大程度上與監督方式缺乏可以操作的公正的程序有很大關系。地方人大有必要在地方人大《環境監督條例》中明確監督行為的具體程序，尤其是啟動要件、監督表決通過要件，不應規定過嚴，具有極大震懾力的質詢方式應該廣泛適用，質詢主體、質詢范圍等條件應該放寬。
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