[ 張朝泓 ]——(2007-2-9) / 已閱23009次
國家賠償確認問題的探討
作者：張朝泓
張某因涉嫌敲詐勒索罪被區公安局扣押現金6萬元，之后，區公安局又扣押張某在農村信用社的存款10萬元和在農業銀行營業所的存款9萬元，總共扣押張某25萬元。區檢察院以張某敲詐勒索受害人264200元，向區法院提起公訴，區法院認定了指控的事實并以敲詐勒索罪判處張某有期徒刑六年。張某不服，向二審法院提出上訴。二審法院將該案發回重新審理。區法院重審后仍認定張某敲詐勒索受害人264200元，再次以敲詐勒索罪判處張某有期徒刑六年。張某又不服，再次向二審法院提出上訴。二審法院作出終審刑事判決，認定張某敲詐勒索他人財物6萬元，已構成敲詐勒索罪，依法判處有期徒刑三年。終審判決認為，由于張某與被害人原有不正當關系，被害人還應張某的要求多次拿錢給張某，沒有及時報案，現雙方又各執一詞，致原給錢的行為是否被敲詐勒索難以認定，故原審法院認定張某的犯罪數額為264200元顯然證據不足，應予糾正。張某在服刑期間授權委托律師向區公安局申請確認偵查期間扣押其名下存款19萬元的行為違法并要求國家賠償。區公安局不予確認、逾期不予賠償。張某又向市公安局申請復議，市公安局也逾期不作決定。張某遂向二審法院賠償委員會申請作出賠償決定。
二審法院賠償委員會能否立案受理作出賠償決定？
一種觀點認為：對張某作出有罪判決，但是判決結果未涉及，而已經被偵查機關在偵查過程中扣押的財產，應當視為對該部分財產采取的扣押行為已經被確認違法。因為，在刑事案件審判中，根據《刑法》規定，對犯罪所涉及的財產應當一并作出處理。人民法院有罪判決未處理的財產，應當視為是當事人與犯罪行為無關的財產。既然扣押的財產與當事人犯罪行為無關，偵查機關對該項財產所采取的扣押措施當然是違法的，無須另行確認。[1]司法機關以司法文書方式通過具體的決定、裁定、判決等行為造成賠償請求人損害的，只要有新的法律文書從結果上已經否定司法機關先前行為的合法性的，就應當視為侵權行為的違法性已經得到確認。[2]在區公安局和市公安局逾期不予確認、不作決定的前提下，二審法院賠償委員會應當立案受理張某的賠償申請并作出決定。
第二種觀點認為：賠償委員會審理司法賠償案件，必須具備違法侵權已經過確認的前提。除了糾正刑事案件的錯誤羈押的裁決可以視作已確認違法之外，其他案件均要經過侵權機關的違法侵權的確認才能進入司法賠償程序。又由于當事人要求確認違法的案件，并非一定違法侵權。司法機關確認程序結束、確認未違法的案件，則不能作為司法賠償案件進入司法賠償程序。[3]
相類似的觀點認為：在刑事賠償中，人民法院有罪判決認定之外的財產，或人民法院以證據不足判無罪的涉案財產，有關機關是否可認定為“違法所得”，移送有關機關或直接返還被害人，還是應當直接返還賠償請求人？此似宜應依不同情形作出不同處理：（１）如相對人有行政違法行為，財產屬“違法所得”，應移送相應行政機關處理；（２）如相對人有行政違法行為，財產屬被害人所有，亦應移送相應行政機關處理；（３）如相對人無行政違法行為，財產不屬“違法所得”，應發還相對人；（４）如相對人無行政違法行為，財產屬被害人所有，亦應發還相對人，責令相對人歸還被害人，如相對人不歸還，可通過民事訴訟途徑解決。[4]因此，沒有被人民法院有罪判決所認定的財產，存在多種可能的情況。人民法院有罪判決認定之外的財產，即生效刑事判決書認定的犯罪數額與公安起訴意見書、檢察起訴書認定的犯罪數額不一致時，生效刑事判決書不能視為公安機關對有罪判決認定之外的財產侵犯的確認。是否存在《國家賠償法》第十五條、第十六條規定情形之一的，應當依據《國家賠償法》第二十條的規定辦理。《國家賠償法》第二十條第二款的規定，“賠償請求人要求確認有本法第十五條、第十六條規定情形之一的，被要求的機關不予確認的，賠償請求人有權申訴。”在公安機關逾期不予確認、不作決定的情況下，賠償委員會不能就賠償請求人的申請，依據《國家賠償法》第二十一條、第二十二條的規定予以立案受理，賠償請求人只能申訴。二審法院賠償委員會不應立案受理張某的賠償申請并作出賠償決定。
上述是二種不同的觀點。筆者認為，本案能否立案受理，這個問題實質涉及生效的終審刑事判決能否視為公安機關對有罪判決認定之外的財產扣押違法的確認？即能否視為確認的問題。
一、 確認違法程序和司法賠償程序
賠償確認指的是對國家賠償及其賠償義務機關的認可，違法侵權確認指的是對違法侵權行為的認定，我國國家賠償程序中的確認當指違法侵權確認，不能用賠償確認代替違法侵權確認。
設立確認違法程序的目的，就是要查清司法機關違法侵權的事實是否存在，而司法機關違法侵權則是給予司法賠償，解決司法賠償糾紛的基礎和前提，屬于司法賠償程序審查的重要內容。又國家賠償法將確認違法程序作為司法賠償的前置程序，那么確認違法的條件也是司法賠償的條件，故確認違法程序是整個司法賠償程序的組成部分。[5]
許多人認為，國家賠償法第三、四、十五、十六條即確認標準的規定，理由是第九、二十、三十條規定：“對依法確認有”上述四條“規定情形之一的，應當給予賠償。”實際上，上述四條規定是國家賠償范圍的規定，而不是確認標準的規定。從國家賠償法的體例來看，第三、四條的規定是行政賠償范圍，第十五、十六條規定的是刑事賠償范圍；第九、二十、三十條是關于賠償程序的規定。也就是說，第九、二十、三十條關于“依法確認有”上述四條國家賠償范圍“規定情形”“應當給予賠償”的規定，系指依法確認這些法定賠償范圍的違法侵犯人身權、財產權行為之情形是國家賠償的充分必要條件。上述四個條文只是分別指出了行政賠償和刑事賠償范圍中違法侵權情形的類型，如違法拘留、非法拘禁、錯誤逮捕、錯誤判決，這些違法侵權情形尚需經過依法確認才能從理論變為現實，至于如何確認有賴于具體的標準，比如說什么情況下屬于違法拘留或者非法拘禁，什么情況下屬于錯誤拘留或者錯誤逮捕以及錯誤判決，僅僅依據這四個條文是不能做出具體判斷的，需要有明確的標準才能進行衡量。故而，國家賠償法第三、四、十五、十六條尚不為確認違法侵權的標準，其他法律也沒有作出確認違法侵權標準的規定。但是，國家賠償法這四條規定的情形卻是確認違法侵權標準的客體，即制定確認違法侵權的標準要針對這四條規定的情形而確定。[6]
《國家賠償法》第二十條規定：“賠償義務機關對依法確認有本法第十五條、第十六條規定的情形之一的，應當給予賠償。賠償請求人要求確認有本法第十五條、第十六條規定情形之一的，被要求的機關不予確認的，賠償請求人有權申訴。賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出。”即出現《國家賠償法》第十五條、第十六條規定的刑事案件侵犯人身權、財產權的情形，確認違法與司法賠償應該適用不同的程序。另《國家賠償法》第三十一條規定：“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中違法侵權應予賠償的行為適用刑事賠償程序。”即在民事訴訟、行政訴訟中的違法侵權行為的非刑事司法賠償程序，也適用《國家賠償法》第二十條規定的確認違法與司法賠償分設的程序。但《國家賠償法》第九條卻規定：“賠償請求人要求行政賠償可以在提起行政訴訟時一并提出。”即確認違法與行政賠償的程序可以合并，可以不適用《國家賠償法》第二十條規定的程序。綜上，除了行政賠償外，司法賠償（刑事案件實體、程序中涉及的刑事賠償和民事訴訟、行政訴訟過程中涉及的非刑事司法賠償）均應適用《國家賠償法》第二十條規定的確認與賠償分設的程序。也即賠償請求人申請司法賠償，必須先向侵權機關或者侵權機關的上級機關申請對違法行為進行確認，然后才能進入司法賠償程序。[7]
最高人民法院《關于刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規定（試行）第三條明確規定：“賠償請求人向人民法院、人民法院賠償委員會提出賠償申請的，賠償義務機關的司法侵權行為應當先經依法確認”，最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作暫行規定》第五條也有類似的規定。由此，根據現行法律及司法解釋的規定，違法確認是司法賠償的前提，這一點無可質疑。[8]
二、視同確認和應當確認
（一）、視同確認在司法賠償中大量存在。
最高人民法院《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》第五條對人民法院賠償的視同確認作出規定：“人民法院作出的下列情形之一的判決、裁定、決定，屬于依法確認，當事人可以根據該判決、裁定、決定提出國家賠償申請：（一）逮捕決定已經依法撤銷的，但《中華人民共和國刑事訴訟法》第十五條規定的情形除外；（二）判決宣告無罪并已發生法律效力的；（三）實施了國家賠償法第十五條第（四）、（五）項規定的行為責任人員已被依法追究的；（四）實施了國家賠償法第十六條第（一）項規定行為，并已依法作出撤銷決定的；（五）依法撤銷違法司法拘留、罰款、財產保全、執行裁定、決定的；（六）對違法行為予以糾正的其他情形。”
最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作規定》第七條第一款對人民檢察院的視同確認也作出規定：“有下列法律文書或者證明材料的賠償申請，申請賠償的違法侵犯人身權情形，以確認論，應當進入賠償程序：（一）人民檢察院撤銷拘留決定書；（二）人民檢察院撤銷逮捕決定書；（三）人民檢察院撤銷案件決定書；（四）不起訴決定書；（五）人民檢察院予以糾正的復查決定書；（六）公安機關撤銷案件后予以釋放的證明書；（七）人民法院宣告無罪已經發生法律效力的刑事判決書、裁定書；（八）對檢察機關工作人員在行使職權中刑訊逼供，或者以毆打等暴力行為，或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害、死亡，作出處理決定的文書；（九）對違法使用武器、警械造成公民身體傷害、死亡，作出處理決定的文書。”
（二）、對于不屬視同確認的，應當適用專門確認程序，由確認機關對被申請確認的司法行為是否違法進行確認。
最高人民法院《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》第十一條規定：“被申請確認的案件在原審判、執行過程中，具有下列情形之一的，應當確認違法：（一）人民法院決定逮捕的犯罪嫌疑人沒有犯罪事實或者事實不清、證據不足，釋放后，未依法撤銷逮捕決定的；（二）查封、扣押、凍結、追繳與刑事案件無關的合法財產，并造成損害的；（三）違反法律規定對沒有實施妨害訴訟行為的人、被執行人、協助執行人等，采取或者重復采取拘傳、拘留、罰款等強制措施，且未依法撤銷的；（四）司法拘留超過法律規定或者決定書確定的期限的；（五）超過法定金額實施司法罰款的；（六）違反法律規定采取或者解除保全措施，給確認申請人造成傷害的；（七）超標的查封、扣押、凍結、變賣或者執行確認申請人可分割的財產，給申請人造成傷害的；（八）違反法律規定，重復查封、扣押、凍結確認申請人財產，給申請人造成傷害的；（九）對查封、扣押的財物故意不履行監管職責，發生滅失或者其他嚴重后果，給確認申請人造成傷害的；（十）對已經發現的被執行人的財產，故意拖延執行或者不執行，導致被執行的財產流失，給確認申請人造成損害的；（十一）對應當恢復執行的案件不予恢復執行，導致被執行的財產流失，給確認申請人造成傷害的；（十二）違法查封、扣押、執行案外人財產，給案外人造成損害的；（十四）對依法應當拍賣的財產未拍賣，強行將財產變賣或者以物抵債，給確認申請人造成傷害的；（十五）違反法律規定的其他情形。”
最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作規定》第七條第二款規定：“但是對人民檢察院因證據不足作出撤銷案件決定書、不起訴決定書或者人民法院因證據不足作出已經發生法律效力的刑事判決書、裁定書申請賠償的，人民檢察院的逮捕、拘留決定書有無違法情形，應當依法進行確認。”第八條規定：“證據不足的撤銷案件、不起訴案件或者判決有罪的案件，應當由人民檢察院分別下列情形對檢察機關作出的逮捕、拘留決定有無侵犯人身權情形依法確認：（一）對不能證明有犯罪事實或者不能證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的，予以確認；（二）對不能證明有犯罪事實的人錯誤逮捕的，予以確認；（三）對有證據證明有部分犯罪事實的人拘留、逮捕，或者有證據證明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予確認。”第九條規定：“請求返還被人民檢察院查封、扣押、凍結、追繳的財產的賠償請求應當由人民檢察院分別下列情形對有無違法侵犯財產權情形，依法進行確認：（一）人民檢察院撤銷案件決定書、不起訴決定書、復查糾正決定書及人民法院宣告無罪發生法律效力的判決書、裁定書，對查封、扣押、凍結、追繳的財產作出返還當事人決定的，或者具有對采取查封、扣押、凍結、追繳財產等措施認定為違法的法律文書的，以確認論；（二）沒有履行必要的法律手續，查封、扣押、凍結、追繳當事人財產的，予以確認；（三）有證據證明查封、扣押、凍結、追繳的財產為當事人個人合法財產的，予以確認；（四）有證據證明查封、扣押、凍結、追繳的財產屬于違法所得的，不予確認。”
公安部《關于公安機關貫徹實施<國家賠償法>有關問題的通知》第五條規定：“對于違法侵權事實尚未得到確認的賠償請求，被控告有違法侵權的公安機關及有關部門或者上一級公安機關，應當首先對侵權事實和是否違法進行查證，對是否有違法侵權事實作出確認或者不予確認的決定。
目前，公安機關作為賠償義務機關的國家賠償案件，公安部門沒有相應的規定哪些情形可以視為確認，哪些情形應當進行確認。
基于上述的有關規定，筆者認為，二審法院生效的終審刑事判決不能視為對區公安局多扣押張某19萬元違法的確認。對張某的賠償申請，二審法院賠償委員會不能立案受理并作出賠償決定。
從上述的案件，我們看到，根據現行法律規定，確認行為違法是請求國家賠償的前提條件，是賠償請求權人獲得國家賠償的必經程序，而申請確認啟動的是內部監督機制，完全依靠侵權機關自律行為實現。在實踐中，由于種種原因，確認程序成為請求權人難以跨越的一道門檻，請求權人很難拿下確認這個“入門證”，也就無法得到國家賠償。改進確認法律框架的方向是，首次即在賠償義務機關的上一級機關進行，請求人不服的，再逐步向更高一級司法機關申請確認，國家最高司法機關的確認為最終確認。建立司法確認選擇機制，賠償申請人可以選擇向其上一級機關確認或直接向人民法院申請確認，便于當事人請求確認。[9] 或者可以設立一個統一的終局確認機關，行使對各司法賠償確認申訴的辦理，其決定意見為終局的確認意見。也可以考慮由人民法院行使對司法行為的終局確認權，設立專門的審判法庭，與行政審判庭并立，分別制約司法行為和行政行為。在人民法院設立司法審判庭，建立司法訴訟制度，以人民法院的審判權，對各司法機關的司法行為進行監督和審查，將對司法行為的審查納入法院審查的體系中。所謂的司法訴訟，是指司法相對人與司法主體在司法法律關系領域發生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依照法定程序審查司法主體的司法行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。 [10]對賠償事項不予確認的，賠償請求人只能有權申訴的規定，不僅基本上堵住了許多賠償請求人請求賠償的救濟途徑，而且使得國家賠償法第三章關于刑事以及非刑事的司法賠償形同虛設。在實踐中賠償義務機關利用這一條的規定對應予確認而不予確認的賠償案例屢見不鮮，雖然人民法院的賠償委員會就此作了許多的努力，但因為《國家賠償法》第二十條第二款的規定過于明確，因此難以作出解釋。這個規定在修改《國家賠償法》時，建議應當取消，變申訴為起訴似更妥當。[11]同時，可以考慮追加刑事案件中的被害人作為第三人參加司法訴訟，對有罪判決認定之外的財產進行確認并作出決定或判決。
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