[ 劉建昆 ]——(2006-6-25) / 已閱23503次
試論立法成本
――兼議我國立法現狀
劉建昆
論文內容提要:
本文分為三部分。第一部分首先就我國學者對立法成本的研究進行分析，進而提出立法成本的內涵;然后對立法成本的外延進行了初步界定。第二部分對立法成本中的各種不確定因素進行簡要分析，作為對立法成本認識的繼續。第三部分通過觀察我國立法成本現狀認為我國立法存在成本過高的弊端，進而探討了其原因，提出三點對策:立法原則上向立法的社會自發型傾斜;建立和運行單項立法的成本-收益分析程序;對現行立法進行整理修訂。
經歷了十年動亂的中國，國家的方方面面都步入了正軌。立法活動也日益頻繁起來。據不完全統計，截止一九九八年底，全國人民代表大會及其常務委員會共制定法律文件和與法律有關的決議320余件，國務院制定行政法規、行政規章等1900余件 ;全國已制定地方性法規6311件，自治條例302件，單行條例207件，地方政府規章制度969件 。面對如此活躍的立法活動和如此眾多的法律文件，首先我們為我國社會主義法制建設的累累碩果感到由衷高興，其次我們也看到，我國的法制狀況仍然不容樂觀，經常受到抨擊的方面主要有:1)法律體系不完善:2)法的越權制定;3)法之間相互矛盾抵觸、沖突和不銜接;4)立法技術不高，質量較差;5)存在以立法形式爭利傾向……種種弊病不一而足。因而，我們也就不得不對近二十年來我國的立法活動有所反思。本文擬從立法的經濟分析角度.對我國立法的數量，速度和質量進行一點探討，或許會得到一些有益的啟示。
所謂“經濟分析”，從不同的角度有不同的分析方法。例如宏觀的成本分析法和微觀的成本-收益分析法、不確定因素分析法、最優化分析法、層次分析法等等。 本文擬采用的主要是成本分析法和不確定因素分析法。
一 立法經濟分析的基礎:立法成本及其構成
法，作為由政府 提供的公共物品 ，國家在制定和認可它的過程中，必定要投入一定的資源 。這些資源投入就是立法成本投入。關于立法成本，目前國內學界尚少專門論述，但已有所涉及。在直接或間接的論述中，代表性的觀點主要有以下幾種:
1 立法成本是法律成本的一部分，指“立法過程中人力、物力、財力及所耗費的時間等資源的支出。”
2 立法成本是指“國家為建立一種新的制度結構或利益格局而耗費的人力、物力、財力。”
3 “立法成本是立法過程中的全部費用的支出，包括直接成本和間接成本。”
可見，學界對立法成本一般界定為立法機構在立法活動中支付的全部費用。我認為。上述觀點是對立法成本的一種不成熟理解，反映出學者對把經濟分析研究應用到法學領域時的缺乏思考。它們至少有以下缺陷:
1狹隘性。把“立法”一詞僅僅理解為立法機構制定規范性文件的過程，從而“立法成本”也就成了立法機構立法活動支出的費用，卻忘記了立法表面上僅僅是立法機構的行為，但是立法機構的背后，是有階級性的國家，國家之后尚存在一個市民社會。按照馬克思恩格斯的觀點，國家后于原始社會而歷史的形成，法也是首先產生于社會的生產與交換(習慣)，然后才經國家認可為法律(習慣法)，最后國家才創制法律(立法)。法最初是社會自我調節的上具，后來才成為
國家統治社會的工具。立法雖然是“統治階級將其意志上升為國家意志” 的行為，但是從某種意義上不如說立法活動是包括國家活動在內的社會活動。因此，立法主體不限于國家，立法成本也不應僅僅是國家立法機關形成法律文本的成本，必須與法律制定前的社會進行歷史的聯系。對“立法”的狹隘理解是對“立法成本”狹隘理解的根源。
2機械性。學者大多把法律成本分為立法成本、執法成本、司法成本、守法成本等，從中得出立法成本概念。但是，盡管從法的運行角度立法、執法、司法、守法、法律監督等各個部分可以獨立存在，對于法律的成本來說則未必如此。
法律制定過程中對于未來法律的運行已有預期，執法、司法、守法、監督等成本不過是將立法時確定的成本預期現實地表達出來。因此四種成本概念并非各自獨立、毫無關聯，而是有著復雜的相互關系的。與其說法律成本可以分解成以上部
分，還不如說從不同觀察角度有不同的觀察結果。機械地劃分，得出來的結果必然不具有實際意義。
3不周延性。我們要對立法進行經濟分析，就必須對立法成本的外延(容后詳述)有全面的認識。狹隘地和機械地理解了立法成本的內涵的結果，就是其外延必然難以覆蓋全部的立法成本支出，經濟分析的結論也就難保正確了。
我認為，立法成本是一國為了運用法律手段治理國家而在法律形成過程中加以確定并在法律運行時具體表現的由國家和社會其他主體共同承擔支付的各種資源的總和。與物質財富的生產成本相比，立法成本具有以下特點:
(1)非生產性。立法成本是人們進行社會活動的成本，從本質上是一種管理成本，即進行組織、激勵、控制等活動的成本，雖然耗費一定的資源但不會直接生產物質財富。
(2)不確定性。立法成本是法在形成、運行的一個較長時期的結果，不但在立法過程中、立法成本具體表現時有大量的不確定因素，而且對已產生的成本進行計量也很困難，因此對立法成本進行精確的定量分析難度較大。但是進行較為粗略的分析則并非不可能。
立法，并非僅僅投入一定的人力物力財力時間即可完成，對立法的經濟分析也不是僅僅分析立法機關支出的活動費用就可以得出結論。立法投入的一種最主要的資源被忽略了，這種資源不是別的，正是國家強制力。法律區別于其他行為規范的最主要特點就是:法是由國家強制力保證實施的。沒有了國家強制力的投入，立法機關“生產”出來的就可能僅僅是一篇論文。國家強制力不是在執法、司法、守法過程中自動產生的，而是在立法中己經投入了的。執法、司法、守法各活動過程中所支出的，當然是其各自成本，但是從立法角度觀察，又都構成立法的成本。
在經濟學上，可以分別從實物形態和貨幣形態研究生產問題:但是，我們借用經濟學的方法應用到法學研究領域時，卻發現，立法活動的物質產品僅僅是一部法律的文本。這樣我們就不得不確立一個標準使立法成本易于衡量、比較。既然立法成本是資源的投入，而資源在一定條件下是可以用貨幣來計算的，那么只要我們確定了立法成本的資源構成，再將其用機會成本的方式換算為貨幣形態即可。
立法成本的構成學者之間的論述也多不一致。我認為，立法成本應當包括以下部分:首先，從草案形成到表決通過過程中的財政支出。這一部分構成沒有很大爭議。主要是指立法者的.工資、福利及辦公費用的支出以及法律文本費用的支出。這一部分支出與立法機構的身份以及所立之法的位階密切相關，但相對比較固定。其次，法律強制力的支出。這部分支出可以通過如下方法計算出來:1、執法和司法成本包括執法者司法者的工資、福利及辦公費用等國家為維持機構的正常運轉而支付的財政支出。2、守法支出。社會公眾和組織在遵守法律時并非毫無成本，雖然這部分支出不是由國家承擔，甚至有時還構成國家的財政收入，但是作為國家強制力的機會價格是應當計入成本的。因為如果不是國家強制力的存在，被假設為“理性經濟人”的守法主體，是不會增加自己的支出的。3,違法成本支出。社會成員選擇違法時，一則違法行為對社會造成一定的破壞，這些損失構成立法的機會成本。二則國家在糾正違法時對違法者施加的懲罰減少了社會福利，也構成法律強制力的價格。
立法的第三部分成本主要有:1、在立法之前的準備階段，因規劃設計、組織起草、討論擬訂等活動而發生的一切費用，包括由國家支付的和由社會有關主體支付的。因為立法活動是對既存的社會利益關系的一種改變，社會主體對立法活動由關心而參與，要支付一定費用，包括所謂的“立法尋租”費用。 2、法律制定之后，為預備法律的實施及“為宣傳、解釋法律觀點而支付的全部費用”、“法律宣傳費用”、“法律傳播費用”。
以上各部分之和予以變現，便構成了立法的總成本(Total Cost ) 。經濟學上，一般用以下函數曲線表示成本函數。
為了進一步分析立法成本的問題，引入以下概念也許是有用的。
立法平均成本（Average Cost):指制定每一單位的法律規范所投入的成本。我們注意到，法律與有形商品不同，產品之間的差異很大。但是，立法平均成本概念作為一個指標仍然是有用的，其“高低是衡量異國法制系是否有效律的直接標準，是法律支出的晴雨表。”
立法邊際成本(Marginal Cost ):指為取得最后一個單位的收益進行生產而追加的立法成本。邊際成本曲線告訴我們，立法邊際成本先是隨著立法數量增多而不斷減少，到了一定階段之后則會隨著立法總量的增多而增大。立法邊際成本提出來的一個問題是，立法的數量并不是越多越好，當繼續立法會帶來邊際成本增大時，該項立法就可以適可而止了。
二 立法成本的函數:不確定因素分析
從以上分析可以看出，立法成本的構成和計算相當復雜。這就要我們對立法成本函數中的不確定因素進行分析，以得出對立法成本的更為明確的認識，并從中找出降低立法成本,提高立法收益的途徑。
從總體上看，影響立法成本的不確定因素主要有以下兒個:
(一)法律的產生機制。又包括兩個方面:一方面是制定法律的機構自身情況，例如是全國性的還是地方性的，是代議機關立法還是授權立法等。一般的說，全國性立法成本要高于地方性立法，代議機關立法成本要高于授權立法。 另一方面，法律產生的具體過程也影響立法成本。例如，民商法上進行了“個別意思表示、合同特別條款→普通意思表示、合同一般條款→習慣、特例→習慣法→制定法” 這一由非正式制度規范到正式制度規范的漸變的法律成本較低;而
從外國盲目引進的法律如不適合需要則成本會大大高于前者。當然，適時引進并成功的進行了“本土化”的外來法，其成本又會大大低于前者。從這個意義上，學者之間一度爭論激烈的法律現代化究竟是西方化抑或本土化是確實存在一條“中間化”道路的。
(二)社會變遷的速度和法律的穩定性。在一個社會變遷速度過快的國家、法律所調整的社會關系頻繁變化，導致立法機關不得不對法律文件不斷立、改、廢，而法律總是滯后于社會現實，立法支出、國家強制力價格等都大大增加:而在一個社會相對穩定，并穩步發展的國家里，立法者只需按部就班的進行立法工作，就足以適應社會發展的需要，其立法成本自然降低。這也從另一個側面說明了“穩定壓倒一切”這一口號存在的合理性。
(三)所立法律的成熟程度。法律的成熟程度可以從兩方面看，首先是該法律在客觀上是否符合社會發展的需要。根據馬克思主義理論，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。社會發展的需要主要是經濟基礎的需要――或者說是需求。從這個意義上，我們也可以理解馬克思為什么說“立法者應該把自己看作是一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在描述法律，他把法律關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。” 其次，從法律頒布時間角度也可以觀察法律的成熟程度。一部好的法必須是在最適當的時間頒布，以減少成本并且取得最佳的時間效益。 立法超越現實和滯后現實給社會發展帶來的破壞性后果在世界各國歷史上都不乏其例。
(四)立法的技術性因素科學與否。一部立法技術高的法律，應當盡量減少非邏輯的，相互沖突的因素。法律的體系化科學化正是由立法技術得以體現的。好的法律會因其規模產生效益，而立法技術不高的法律，體系內部相互沖突，相互矛盾，造成守法者無措手足，執法者也無法可依，大大增加立法成本:主要是法律強制力價格的上漲，其危害性后果有甚于無法。
(五)公眾對法律的認可程度及其習慣的行為方式。從另一方面看，經濟基礎對法律的需求是可以分解為社會主體個人的需求的，即社會主體對法律的偏好。 我們不否認法律可以改變公眾行為，因為法的規范功能中具有教育功能 。但是既存的人們的習慣的或者傾向的行為方式對立法成本有很大的影響。立法如將其規定為違法狀態，并試圖改變它，較之順應該習慣或傾向的立法要大大增加成本，尤其是動用國家強制力教育、糾正之的成本支出。
(六)執法者的素質及其工作效率。假如我們可以假設執法者具有一種極為可靠的能力:他將發現所有的違法行為并給予相應的處罰，那么我們就有理由相信違法現象將被降低到極低的水平，這時，法律強制力的支出大大減少，龐大的執法機關的存在就沒有了必要，立法成本的價格降至很低。但是上述假設在現實中極難實現。因為信息不完善也存在于執法領域，也就是說違法的“黑數”存在。這就為違法者的投機行為創造了機會――或者說是誘因之一。尤其是違法對
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