[ 陳淑 ]——(2005-12-6) / 已閱24650次
芻議人民陪審員制度
陳淑 筱萍
【論文提要】《關于完善人民陪審員制度的決定》已于2005年5月1日起施行,這是我國歷史上第一部關于人民陪審員制度的單行法律，既是依法治國建設社會主義法治國家的必然要求，也是司法體制改革的一個新起點。《決定》的頒行，對于完善和改革我國審判制度將會產生重大而深遠的影響。我院已向社會公開招聘了一批人民陪審員，該批人民陪審員經區人大人命，并經培訓即將參與審判。本文擬從當前人民陪審員制度在立法中存在的問題、現行人民陪審員制度的缺陷與不足、完善我國人民陪審員制度的幾條措施、人民陪審員制度中需要解決的幾個問題談談膚淺看法，以期同仁指正。
【關鍵詞】 人民陪審員 立法問題 缺陷與不足 完善措施 解決問題
人民陪審員制度是指國家審判機關審判案件時吸收非職業法官作為陪審員,與職業法官或職業審判員一起審判案件的一種司法制度。人民陪審員制度是我國司法民主的要求，是我國始終堅持走群眾路線的重要體現，也是司法公正的重要保障。人民陪審員制度是司法民主化、人民當家作主的具體體現，是人民群眾監督法院審判工作，確保司法公正的基本途徑，也是對人民群眾進行法制教育、宣傳法律的重要形式。
當前人民陪審員制度在立法中存在的問題
中華人民共和國成立后，就人民陪審制度制定了一系列的法律規定。1951年的《人民法院暫行組織條例》、1954年的《憲法》和《法院組織法》，1975年和1978年的《憲法》都對陪審員制度作了明文規定；1979年通過、1983年修正的《人民法院組織法》和1979年通過、1996年修正的《刑事訴訟法》重申了過去憲法和法律關于人民陪審制度的有關規定；1982年試行、1991年通過的《民事訴訟法》和1989年通過的《行政訴訟法》也都對人民陪審制度作了規定。另外，國務院、最高人民法院和司法部等有關部委以及一些地方人大，專門就貫徹實施人民陪審員制度制定出臺了一系列的規范性文件和地方性法規。但現行的法律法規中有關人民陪審員制度的規定仍然存在一些問題：
（一）人民陪審員制度在現行憲法中未作規定。作為一國根本大法的憲法，其內容應當是規定國家的基本經濟政治制度和公民的基本權利義務等。而作為司法民主的重要內容和標志的人民陪審員制度，無論是作為公民的基本權利，還是作為國家司法制度的一個基本原則，就其地位和重要作用而言，都應當在憲法中加以規定。建國以來，我國先后頒布了四部憲法，前三部憲法都對人民陪審員制度作了規定，只是在不同的時期語言表述有所不同。現行的1982年憲法卻未規定人民陪審制度，迄今為止對憲法進行了3次修正，也均未提及人民陪審制度。在當今以依法治國為基本治國方略、以民主政治建設為基本綱領的形勢下，這種情況不能不說是一種立法上的缺陷。
（二）現行法律對人民陪審員制度的規定表述混亂。我國現行的涉及人民陪審員制度的四部法律——人民法院組織法和三大訴訟法，對人民陪審員制度的規定表述相當混亂。主要表現在以下幾個方面：
第一，關于人民陪審員制度是否作為一項基本的司法制度表述不清。1979年的法院組織法第九條曾規定“人民法院審判第一審案件實行人民陪審員陪審的制度”，但1983年修正時卻刪除了這一規定，其對應的關于合議庭的規定“人民法院審判第一審案件，由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”修改為“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”，這樣在第一審案件中由人民陪審員必須參加合議庭就成了可參加可不參加，從而使人民陪審員制度由“應當”變成了“可以”，進而使該項制度成了“可有可無”。現行的刑事訴訟法第十三條規定“人民法院審判案件，依照本法實行人民陪審員陪審的制度”，仍然把它作為一項基本制度。而在其第一百四十七條審判組織中，又把原來（1979年刑事訴訟法）規定的“審判第一審案件由審判員和人民陪審員組成合議庭”修改為“由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭”，與法院組織法的規定保持了一致，使這項制度也成了“可有可無”。在同一部法律內這兩條的表述似乎有前后相互矛盾之嫌。民事訴訟法和行政訴訟法都沒有把人民陪審制度作為一項制度來規定，也都只是在審判組織中作了“可有可無”的規定。由此看來，現行法律關于人民陪審員制度地位的規定確實有些尷尬。
第二，關于在哪一審級的審判中可以采取人民陪審員制度的規定不一致。在現行的法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法都明確規定審判第一審案件可以實行人民陪審員制度，但在行政訴訟法中卻沒有規定。有學者認為，這是法律賦予行政訴訟以更大的靈活性，即行政訴訟的第一審和第二審案件均可實行人民陪審員制度。筆者不敢茍同，因為法律并未明文規定行政訴訟的第二審可以實行人民陪審員制度，并且如果行政訴訟案件的第二審可以實行人民陪審員制度的話，也是與法院組織法的基本規定不相符，在立法上是相互矛盾的。筆者認為，這是行政訴訟法在立法上的一項差錯。
第三，現行各部法律對“人民陪審員”的表述不盡一致。法院組織法第十條、第三十八、第三十九條和刑事訴訟法第十三條、第一百四十七條都表述為“人民陪審員”，而民事訴訟法第四十條和行政訴訟法第四十六條都表述為“陪審員”。法律語言應當是高度嚴密和統一的，出現這樣的問題有損法律語言表述的嚴肅性，不能不說是立法上的瑕疵。
第四，現行各部法律對于人民陪審員的權利、義務的規定表述不一。民事訴訟法規定人民陪審員在執行職務期間與審判員有同等的權利義務，而法院組織法和刑事訴訟法都只規定有同等的權利，沒有“義務”二字。行政訴訟法對此干脆不作任何規定。這是否意味著在不同的訴訟程序中人民陪審員的權利和義務不相同呢？當然不是。從法理上講，任何時候權利義務都應當是一致的。這些問題都應當在立法上進一步修正完善。
（三）現行“聘請特邀陪審員”的做法沒有法律依據。現行法律中，法院組織法第三十八條規定了人民陪審員的產生：“有選舉權和被選舉權的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權利的人除外。”同時賦予了其職權：“人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權利。”這說明，人民陪審員是經選舉作為人民群眾的代表參加審判案件，行使國家審判權力的人。人民陪審員在執行職務期間，作為合議庭的成員與審判員一樣對案件的處理行使同等權力。審判權是國家的重要權力，根據立法法的有關規定，該項權力的行使只能根據法律的規定。現行的法院組織法只規定依法選舉產生的人民陪審員有權行使審判權，沒有規定“聘請特邀陪審員”可以行使審判權，也沒有授權人民法院可以自行“聘請特邀陪審員”參加訴訟。因此，目前一些規范性文件和地方性法規規定的“聘請特邀陪審員制度”，雖然在實際審判工作中起到了較好的社會效果，但這種做法卻沒有法律上的依據，亟待從立法上予以完善。
（四）人民陪審員制度沒有專項立法。現行的人民法院組織法關于人民陪審員的規定過于籠統，對于人民陪審員的資格條件和陪審員產生的程序等沒有具體規定，陪審員的素質難以保證，有的人民陪審員在庭審中難以真正發揮作用。推行審判方式改革后，這種情形更為明顯。由于沒有法律依據，各地對于人民陪審員履行職責的經濟補助標準各不相同，很多情況下，補助很少甚至沒有補助。基于上述原因，人民陪審員制度在很多地方已名存實亡，流于形式，甚至根本就不搞陪審。因此，亟須出臺《人民陪審員法》，就人民陪審員的資格條件、選舉程序、任職資格、職責范圍、權利義務、管理與培訓、經濟保障等具體問題作出具體規定，以便于在司法實踐中操作。
我國現行人民陪審員制度的缺陷與不足
1、陪審員職權不明確,不能與法官形成制約關系.按照我國有關法律的規定,人民陪審員在法院執行職務期間,與法官享有同等的權利。然而,陪審員在審判中究竟應該具有哪些職權和責任,法律沒有做出明確的回答。這就使陪審員的具體運作沒有具體的法律依據,也使其地位沒有了保障。在實際中,法官往往在庭審時安排陪審員宣讀一些程序性文字材料,如有關案件當事人權利的規定等,就算陪審員參與審判活動了,在作出判決時,雖然陪審員有著與職業法官平等的表決權,但是普通公民往往信服于職業法官的專業知識,從而自然地產生一種權威屈從心理,在表決時總是遵從職業法官的意志。這樣,陪審的作用無從發揮,產生了陪而不審的現象,陪審員在法庭沒有了獨立的表決權,就是失去了其應有的作用,也就不能與法官形成制約關系。這也是近年審判中陪審制度弱化的原因之一。
2 、陪審案件的范圍不明確,導致司法實踐中的混亂現象。在我國哪些案件陪審員參與審理,法律沒有明確,完全由法官來自行決定,導致法官的隨意性過大.實踐中,有的法官有“怕麻煩、怕監督、怕干擾”的考慮,所以根本不讓陪審員參加,而由清一色的審判員組成合議庭來進行審理；有的即使請了陪審員，對其意見也是采取“聽而不理”的態度，甚至不允許陪審員參加合議，進行表決。正是由于這種對陪審制度的不正確看法，在實際中，真正吸收陪審員審理的案件非常少，從而導致陪審制度流于形式，成為擺設，最終名存實亡。這主要是陪審案件的范圍不明確和法官決定的任意性所導致；這也影響了陪審員的工作積極性。
3、陪審員任期制不利于體現陪審制度的公正與民主。在我國的法律中，陪審員一般都采用任期制，而非“一案一選”制。而實踐中有的陪審員甚至連續擔任陪審員成了所謂的“陪審專業戶”。陪審員這樣的任期制不利于調動和保持其參加陪審的積極性，也有悖于設立陪審制度的初衷，不利于發揮陪審員在審判中應起的作用，也失去了人民陪審的意義，實際上成了“湊數”。
4 、陪審員的選任方式不當。按照我國法律的規定，人民陪審員應該由基層人民代表大會在廣泛征求群眾意見的基礎上選舉產生。但是在目前的實踐中，陪審員的選舉很不受重視。在基層人民代表大會的選舉活動中根本“排不上隊”，因此造成了各地人民陪審員選任現狀的混亂。例如，有的地方由法院直接邀請人民陪審員，有的地方讓有關單位和團體推薦人民陪審員，等等。在實踐中，當某個案件的審判需要陪審員的時候，負責該案審判的法官在本案陪審員“候選名單”中挑選。法官樂于挑選那些與自己關系比較好或比較熟悉的陪審員的作法屢見不鮮。這種人民陪審員的選舉方式干預過多，與法院的牽連過多,導致選舉出的人民陪審員不能真正對法官監督，對法官的制約作用也減弱了.
完善我國人民陪審員制度的幾條措施
1、 嚴格規定人民陪審員條件和選任程序。人民陪審員除了要年滿二十三歲，有選舉權和被選舉權，身體健康，堅持四項基本原則等條件外，還要對本案無先入為主的偏見。陪審員的產生應當是在案件審理前隨機產生，這樣選出的陪審員不與法官產生利益沖突，更不與雙方當事人有關系牽連，他們能在法庭上根據自己的意志自由判決，自主的認定案件事實，而不受外界干擾。另外建議國家盡快出臺人民法院陪審員辦法，明確人民陪審員的選任程序。
2、明確適用人民陪審員制度的案件范圍。通過訴訟法的修改程序或在陪審員辦法中明確陪審制度適用的具體案件范圍，防止當前的隨意化現象。
3、明確規定人民陪審員的權力范圍。人民陪審員到人民法院執行職務期間，履行下列職責：審閱所陪審案件的材料；參加案件調查；參加合議庭開庭審理案件或案件的調解；參加案件評議。人民陪審員遇有下列情形，有權向院長或審判委員會提出意見和建議：審判活動違反法定程序的；認為案件的事實認定或處理確有錯誤或者顯失公正而在合議庭未能解決的；審判人員未能依法履行職責的；審判人員有其他違法違紀行為的。
4、明確規定對人民陪審員的獎懲措施及保障制度。通過一系列的、行之有效的管理制度來促進人民陪審員制度的發展。
人民陪審員制度中需要解決的幾個問題
《關于完善人民陪審員制度的決定》已于2005年5月1日起施行。這是我國歷史上第一部關于人民陪審員制度的單行法律，既是依法治國建設社會主義法治國家的必然要求，也是司法體制改革的一個新起點。《決定》的頒行，對于完善和改革我國審判制度將會產生重大而深遠的影響。出臺后，全國法院反響強烈。但因為肖揚院長在講話中提到年內最高法院將制定有關實施細則，故大多數法院仍在觀望中。筆者認為人民陪審員制度當前需要著重解決的幾個問題。
一、人大代表不宜擔任同級人民陪審員
人大代表由于其代表的廣泛性以及社會活動知名度等原因，是許多人民法院選任人民陪審員的首要人選。對此，全國人大的決定并未限定。但我們認為目前人大代表擔任同級法院人民陪審員的普遍作法值得商榷。
首先，根據法律，人民陪審員在人民法院決定開庭審判案件和被確定為合議庭組成人員后，便開始參與人民法院的審判活動，可以審閱案卷、詢問當事人、詢問證人、調查認定事實、適用法律、參加法庭審理活動。因此，可以認為，人民陪審員在履行審判職責時，就是法官，行使國家的司法審判權。而根據我國人民代表大會制度，人大代表作為各級權力機關的主體，不僅享有立法權，而且可以行使對包括司法審判在內的“一府兩院”工作進行監督的權力。如果大量的人大代表擔任人民陪審員，那么就人大代表個人來說，其將立法權、監督權和司法權集于一身，這顯然是與我國的政體相違背。
其次，人大代表擔任陪審員，其在案件審理中就是一名名副其實的法官，然而他又可以對法官的司法行為進行監督，這在一定程度上就會出現類似于“既是裁判員又是運動員”的情況，這樣的監督工作缺乏正當性。從另一個角度考慮，實行陪審員和審判員組成合議庭審理案件，陪審員必定和審判員在客觀上具有“捆綁利益”，人大代表擔任陪審員，很可能就會在監督者與審判者之間迷失自己的角色，對自己的身份認知發生錯位，從而導致懈于履行監督職責。
第三，由于擔任陪審員，人大代表也很可能和法院的關系密切起來，這就有可能在述職評議、個案監督等工作中出現先入為主的傾向，難以確保對司法審判工作作出客觀的評價。《決定》規定人民陪審員的產生應當比照法官的產生程序，由同級人大常委會任命。按照“誰任命，誰監督”的原則，人大常委會應當對其任命的人民陪審員進行監督。而人大常委會又是同級人大代表選舉產生的，理應接受人大代表的監督。顯然，這就陷入了循環怪圈，在理論上也是說不通的。
建議最高人民法院在實施細則中將此問題予以明確。
二、人民陪審員的年齡上限是否應規定
對于人民陪審員的任職年齡上限決定未作規定，實踐中有許多法院一般是以當地公務員任職上限年齡為參照，即限定在23歲以上，60歲以下，筆者認為這是不適宜的。
一是全國人大常委會的決定對此未予規定，根據法無明文規定不得限定公民權利的原則，法院將選任資格進行限定是不合法的。
二是對許多退職人員來講，由于熱心公益事業或有一定的法律職業經歷，擔任人民陪審員更為得心應手，也是老有所為的體現。
因此，認為擔任人民陪審員應設立年齡上限的做法不妥，只要身體健康足以勝任工作就行，而不能搞人為限制。
三、人民陪審員的任期能否連任
《決定》第九條只規定了人民陪審員的任期為五年。沒有規定能否連任。因此從法律上講，只要符合人民陪審員任職條件，經法院院長提名，同級人民大常委會任命的，就在當選之列，就可連選連任。
我們認為，人民陪審員與法官的最大區別就是非職業化。理論認為人民陪審制度有以下優勢：1、職業法官由于長期閉門審理案件有可能變得過于追求學術理論方面的探究和適用，而陪審員比職業法官更接近大眾生活，更具有基層工作和生活的經驗，因此，他們參審會更貼近實踐，在理論上更完美，給審判工作注入新的生機和活力。2、陪審員不依賴司法當局的恩惠而求生，也沒有必要為職務升遷而屈從于政治干預。他們往往比職業法官少一些偏私和顧忌，會更公平地判案。3、最重要的一點，現代社會法律及其運作體系，已越來越專業化、技術化、職業化，成為律師、檢察官和法官把持的過程。允許各行各業的民眾參加到審判中，保持民眾的聲音，既可以監督法官，也可防止政府濫用權力，以此保持法治和民主的相互聯系。
陪審員雖然與法官共同審理案件，但與法官卻不是同一戰壕的“戰友”，陪審員肩負著監督法官廉潔公正司法的重要使命，是對審判更為直接和有效的監督方式。陪審員連選連任顯然與上述人民陪審員制度的設立初衷相違背。
陪審員連任制不利于體現陪審制度的公正與民主。在我國的法律中，陪審員都采用任期制，而非似國外的“一案一選”制。有的陪審員連續擔任陪審員成了所謂的“陪審專業戶”。這樣不但不利于調動和保持其參加陪審的積極性，也有悖于設立陪審制度的初衷，不利于發揮陪審員在審判中應起的作用，也失去了人民陪審的意義，實際上成了“湊數”。一方面，陪審員連任制的直接結果就是脫離人民群眾，陪審員與人民群眾的距離和隔閡由此產生；另一個結果則是陪審員的專職化必然導致專業化，這使他們迅速向法律職業者演變，而日益擺脫“民間化”和“非職業化”的特征。這無論從形式上還是實質上都把陪審員與法院和法官利益“捆綁”在一起，導致陪審員對法院產生歸屬感和認同感。同時，陪審員也無法起到對社會和周圍人的法制宣傳和教育作用。總之，連任只能造就一批“準法官”，而無法發揮人民陪審員制度的應有功能。其實，陪審員的連任制除了違背人民陪審員制度的設立初衷外，還會產生其他一些負面效果。由于陪審員在特定時間內的固定性和總體上的臨時性（將來的無保障性），再加上對陪審員監督措施的欠缺和制度的缺位，給陪審員腐敗提供了可能。相比法官而言，這些陪審員的腐敗風險更大，收買成本可能會更低。陪審員連任并不能起到“監督司法公正、教育民眾”的作用，相反，卻更容易失去人民群眾的信任，失去人民陪審員制度的民主內涵。
因此，建議最高法院在實施細則中明確不可以連任；或借鑒憲法的規定，任期不超過兩屆。
四、人民陪審員的廣泛性和代表性問題
其實這個問題，法院一直是重視的。如廣東省人民陪審員的來源就有廣泛的群眾基礎。來自各級人大的人民代表160人，占總人數的10.8％；來自政協的委員共96人，占6.5％；來自公務員系列598人，占40.4％；來自企業、事業單位197人，占13.3％；來自其他行業（主要是婦女聯合會）428人，占29％。濟南市槐蔭區法院在選任中初步確定各行業的比例為：公務員15％、教師10％、醫務人員10％、科技人員15％、企業職工15％、居民15％、農民10％、社會知名人士10％，其中女性人民陪審員比例不少于40％，少數民族不少于10％，黨外人士不少于30％
我們認為，在注意代表面的同時，更應注意在政治層面上，應考慮民主黨派、無黨派人士等。在社會界別上，應考慮工會、共青團、婦聯、教師等。作為多個民族同時聚居地區，少數民族也應有一定的比例。專業人員應占相當的比例。如金融、計算機、知識產權、醫療、建筑、外經外貿等等。也要考慮到名額在地域方面的平衡。我們認為應提倡一人多代表性，如既是婦女，又是知識分子，還有專業上的一技之長，確保在人數相對較少的情況下有較多的代表面。但不應從所謂社會精英中選擇固定的人長期去“陪審”，更要限制特定的官員階層乃至特定職業的人參加陪審。這樣才能使陪審員不致成為“法官外的法官”。
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