[ 楊濤 ]——(2005-7-25) / 已閱16735次
完善《法官法》、《檢察官法》：哪些要改？怎么改？
楊濤
《法官法》、《檢察官法》已經實施１０年。由公訴人法庭被打事件引發的法官檢察官行使職權保障問題，再次引起了專家學者和人大代表對“兩法”執行情況的關注——
日前，云南省檢察機關司法考試培訓班在昆明舉行開學典禮。為確保檢察機關能有更多的干警通過考試，今年云南省檢察院成立了專門的“司法考試管理辦公室”，集中全省檢察機關近300名干警進行為期兩個月的封閉式學習，聘請專門輔導機構進行輔導。吳錫章 楊健鴻攝
７月５日，紀念法官法、檢察官法實施十周年座談會在北京舉行。１０年前的１９９５年２月２８日，八屆全國人大常委會第十二次會議通過了法官法、檢察官法（以下簡稱“兩法”）。“兩法”在依法治國的進程中發揮了十分重要的作用，但隨著我國法治建設的不斷推進，“兩法”在實施中遇到的問題也日益凸顯。
２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖區法院刑事庭上，公訴人王東暉兩次被被告人戰信佳毆打的事件，再一次引發公訴人依法行使職權的保障問題。而在今年的“兩會”上，來自司法實務界的趙仕杰、李春林、公丕祥和徐曉陽等代表則提出議案指出：在司法實踐中，法官、檢察官在履行職責時受到外界的不正常壓力、干涉已經不是新聞；法官、檢察官因為公正處理案件得罪了某些領導，受到停職、降職或者調離處理事件也時有發生。在有的地方，法官、檢察官要按地方的要求承擔招商引資、掃黃打非等職業外的任務，如果沒有完成任務，同樣會被追究責任……要徹底消除這些形形色色的干涉現象，就必須完善法官法、檢察官法。
“兩法”應當規定國家保障法官、檢察官人身、財產安全的義務
“兩法”對法官、檢察官職業保障作出了明確規定，法官、檢察官在依法履行其職責時不受行政機關、社會團體和個人的干涉；非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；人身、財產和住所安全受法律保護等。
然而，在司法實踐中，對法官、檢察官這些職業的保障在一些地方落實得并不到位。十屆全國人大代表、重慶市檢察院一分院檢察長余捷認為，法官、檢察官在依法履行職權中，受到種種干涉的原因在于，現行體制下，法官、檢察官在人事、經費、福利待遇上受地方行政影響比較大。
中國政法大學教授、博士生導師陳光中說，法官、檢察官的獨立司法是由他們的職責特點所決定的，司法機關要維護法律的尊嚴和社會公平正義，對事實、法律負責，就必須真正獨立行使職權。在一些地方出現的對法官、檢察官依法履行職權的打擊報復，以及讓法官、檢察官從事非職業的招商引資、掃黃打非等任務，與一些地方領導對法官、檢察官的地位、對司法工作的重要性認識存在偏差有關。他們通常從行政角度看待司法，沒有認識到司法是“社會公正的最后一道防線”的重要性。陳光中認為，一方面要堅持中國特色，不能按照西方模式講司法獨立；但是另一方面，為了保證憲法中有關法院、檢察院獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉等規定的實現，黨政領導應當大力支持法官、檢察官依法獨立公正行使職權，為營造獨立的司法環境創造條件。他提出，應當改變現有的法院院長、檢察院檢察長主要由地方決定任免的現狀，上級法院、檢察院要取得對“兩長”任命的決定權。
中國人民大學教授、博士生導師陳衛東認為，現行的“兩法”只是排除了“行政機關、社會團體和個人的干涉”，但是，我們還應當在堅持黨對司法工作的領導的同時，完善黨對司法工作的領導，加強研究司法機關與人大的關系等等。其次，這種不受干涉還只是法院、檢察院作為整體不受外界干涉，而對于法官、檢察官個人在依法履行職權中如何保持獨立性，也要加強研究。針對實踐中出現的一些當事人或犯罪分子對法官、檢察官打擊報復的現象，陳衛東認為，“兩法”應當制定專門的條款，規定國家保障法官、檢察官人身、財產安全的義務。
此外，現行的“兩法”對法官、檢察官的退休制度并沒有作出特殊規定，在實踐中基本參照公務員退休制度執行，有些地方還出臺一些政策要求法官、檢察官提前退休。陳光中、陳衛東都認為這樣的規定不合理，沒有考慮到法官、檢察官的職業特點，因為法官、檢察官的經驗是司法工作必不可少的財富，在一些國家，法官是終身制的。因此，兩位專家建議在今后對“兩法”進行修改時，應當對法官、檢察官的退休制度作出專門的規定。
資格準入、經費、待遇保障需進一步完善
“兩法”規定，初任法官、初任檢察官采用嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準，從通過國家統一司法考試、取得資格，并且具備法官、檢察官條件的人員中擇優選任。法院的院長、副院長，檢察院的檢察長、副檢察長，應當從法官、檢察官或者其他具備法官、檢察官條件的人員中擇優提出人選。
但是，這一規定在實際執行中卻遇到了一些障礙。在司法考試中，東部與中西部通過率差距較大，西部一些地方的法院、檢察院甚至面臨著后繼無人的現象。如某檢察院有４４０人，但到２００３年，全院通過國家統一司法考試的僅有３人；西部一些地區的檢察系統從２００１年開始就沒有一人通過司法考試。此外，有的地方還存在降低“兩法”規定的檢察官、法官任命標準的現象。
余捷認為，對于嚴格按照通過司法考試來任命初任法官、初任檢察官，有些地方做得比較好，但普遍存在的問題是一些不符合法官、檢察官條件的人也經常被安排到法院、檢察院來，這在一定程度上影響了“兩院”工作的開展。陳光中認為，要建立一支精英化的法官、檢察官隊伍，就要嚴格按照“兩法”來任命法官、檢察官，而且還必須對現有隊伍中不符合法官、檢察官條件的人員進行清理，限期調離。
陳衛東認為，在法官、檢察官資格準入上，“兩法”應當盡快完善以下幾個方面的規定：一是在司法考試上，應適當考慮加大西部司法考試的通過率；二是對于那些已經通過司法考試的優秀人才，“兩法”要有配套的措施將他們充實到法官、檢察官隊伍中去；三是現行的“兩法”沒有對法院院長、副院長，檢察院檢察長、副檢察長作出通過司法考試的要求，今后應當在這一方面作出相應規定。
“兩法”規定，法官、檢察官的工資制度和工資標準，根據審判、檢察工作特點，由國家規定；法官、檢察官實行定期增資制度。法官、檢察官享受國家規定的審判、檢察津貼、地區津貼、其他津貼以及保險和福利待遇。
但是，在實踐中，法官、檢察官的工資、福利待遇都是與公務員等同，并沒有體現差別，并且在一些貧困、落后的地區甚至連正常的工資、福利都難以保障。據７月３日的《新京報》報道，南京市近日傳來消息，有關方面表示將提高南京市法官的收入，而改革的目標就是使法官的收入要高于同級的公務員收入。但這還只是個別地方實行的政策，大多數地方在現階段是難以做到的。陳衛東說，現在經費、待遇保障存在的主要問題是地區之間的不平衡，一些不發達地區經費非常緊張，甚至連工資都發不出來，妨礙辦案，造成“兩院”人才流失。因此，應當從財政制度上進行反思，改變現行的主要由地方給司法機關撥款的現狀。陳光中也認為經費、福利待遇的保障問題在不同地區有較大差別。他認為法官、檢察官的工資、福利待遇不能簡單與公務員相等，應當略高于一般公務員待遇。
獎懲、考評、人事晉升的行政色彩應逐漸淡化
“兩法”對法官、檢察官的任免、獎懲、等級評定都作了原則規定，但是，實踐中普遍反映相關的配套制度并沒有跟進，現有的管理基本上適用對公務員的管理方法，行政色彩過濃。
余捷認為，現行的對法官、檢察官的獎懲、考評是按照黨政干部的標準，沒有反映司法的行業特點，沒有單獨、長效的考評方法。人事晉升也是按照黨政干部的標準。在檢察官等級晉升上，似乎要等上級的通知，有通知來了才能晉升，缺乏一個長期有效、可操作的規定，也沒有固定的程序。
陳衛東認為，法官、檢察官從性質上講并不能等同于公務員。他認為，應當出臺與“兩法”相配套的一些具體制度，改變現行與行政機關相同的獎懲、考評以及人事晉升辦法，對現行的有關錯案追究的制度也要進行反思，錯案應著眼于總結經驗。法官、檢察官的晉升也要盡可能實現上級法院、檢察院從下級法院、檢察院選拔，律師與法官、檢察官之間也要建立一種人員流動的機制。而只有解決現行制度中行政色彩過濃的問題，建立一整套與司法規律相符合的獎懲、考評以及人事晉升制度，才更利于“規范執法行為、促進執法公正”。
“兩法”完善需要相關法律制度的跟進
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