[ 吳元國 ]——(2004-12-14) / 已閱35714次
淺議我國破產法的缺陷與完善
哈爾濱商業大學法學院 吳元國
摘要：
《破產法》實施以來建立了優勝劣汰的市場競爭機制，促進了我國社會主義市場經濟改革，推動了經濟的發展，規范了我國企業法人的破產還債程序，隨著經濟的發展和市場交易主體范圍的擴大，破產法突現出一些缺陷與不足，本文就破產法的缺陷與完善發表了自己的看法。
關鍵詞：破產 破產法 立法完善
一、我國現行破產法律規范的立法現狀
1986年12月問世的我國現行破產法--《中華人民共和國企業破產法（試行）》(簡稱《破產法》)，結束了新中國缺乏破產法傳統的歷史，成為新中國破產法發展歷史的起點。這部《破產法》適用于國有企業的破產行為。1991年4月通過了修訂的《中華人民共和國民事訴訟法法》，第十九章專門規定了“企業法人破產還債程序”。該“程序”適用于除國有企業以外的所有企業法人。這兩個破產法律規范構成了一個整體，初步形成了我國社會主義市場經濟條件下的破產法律機制。這些破產法律規范雖然對建立優勝劣汰的市場競爭機制和促進我國經濟改革發揮過巨大的推進作用，但是在制定《破產法》時，我國仍處于“有計劃的商品經濟時代”，對破產法原理的認識過于簡單、直觀，相關規定也過于原則和粗糙，需要具體的沒有具體化，應該規定又沒有相應的條文調整，存在很多的立法缺陷。盡管最高人民法院曾針對審理破產案件的具體問題多次制定過司法解釋，但畢竟由于《破產法》存在先天不良。因而，這些破產法律規范隨著時間的推移，特別是隨著經濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經濟的培育發展，我國市場經濟體制框架的建立，已難以適應現實經濟生活的需要，其局限性日益暴露出來。本文將就現行破產法律規范存在的缺陷和如何完善我國破產法律制度進行探討。
當前，我國適用破產案件的法律、法規主要有：
1、中華人民共和國企業破產法（試行） (1986年12月2日通過)
該法共計43條，包括總則，破產申請的提出與受理，債權人會議，和解和整頓，破產宣告，破產清算，附則。
該法適用于全民所有制企業，是我國目前國有企業破產必須適用的法律規定。
2、最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國破產法（試行）》若干問題的意見 （1991年11月7日）
該意見共計76條，包括管轄、破產申請、破產案件的受理、債權人會議、和解和整頓、破產宣告、破產清算、其他八個部分。
該意見是對《破產法（試行）》如何適用做出的詳細解釋，是人民法院適用破產法的規則。其中部分規定因與最高法院此后公布的司法解釋抵觸而失效。
3、中華人民共和國民事訴訟法（1991年4月9日）
該法第一百九十九條至二百零六條規定了企業法人破產還債程序。
該法適用范圍廣，不但適用于國有企業的破產，也適用于其它法人的破產。
4、最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見（1992年7月14日）
該意見第十六部分規定了企業法人破產還債程序，包括了該意見的240條到253條。
該意見作為民事訴訟法的司法解釋，適用范圍同民事訴訟法一樣，包括了所有法人企業。
5、最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》（2002年9月1日實行）
該意見共計106條，分為管轄、申請與受理、債權申報、破產和解與破產企業整頓、破產宣告、債權人會議、清算組、破產債權、破產財產、破產財產的收回、處理和變現、破產費用、破產財產的分配、破產終結、其他十四部分。是目前我國關于破產最詳細的一份法律文件。
該意見適用于所有法人企業。
二、我國破產法律規范的缺陷
(1)《破產法》適用范圍的局限性，對全民所有制企業和其他企業法人分別立法,適用破產制度上有不平等性。
我國現行的《破產法》只適用于全民所有制企業（即國有企業），對于大量的外商投資企業、集體企業和私營企業，合伙企業甚至自然人的破產問題排斥在外。但是，在破產實踐中，非國有企業的破產現象卻層出不窮，全民所有制企業勢力雄厚，即使在經營上有虧損也有國家和財政部門及其上級部門扶持，相對來說非全民所有制企業在激烈的經濟競爭中更容易破產。為此，我國在1991年修改《民事訴訟法》時，增加了一章“企業法人破產還債程序”適用于非國有企業法人破產。
但這造成破產立法的支離破碎和不統一，不僅限制了破產制度的適用范圍,而且也不符合市場經濟公平競爭的基本精神。也不便于對所有的企業按統一的破產法進行規范的調整，各類企業債權人和債務人的利益也得不到統一的有效的保護，法制的統一性得不到實現，市場主體的平等性也無從談起，不利于我國各種類型的經濟實體共同發展。因而，有必要盡早制定一部適用于所有市場經濟主體的破產法。
(2)《破產法》的條文過于簡單，立法技術的使用不夠完善，破產界限模糊，難于操作。
現行破產法律規范具體條文的內容比較模糊、簡單，立法技術的使用也不夠嚴謹。諸如關于破產原因的規定，《破產法》第三第規定：“企業因經營管理不善造成嚴重虧損， 不能清償到期債務的，依照本法規定宣告破產�！� 據此規定，企業破產似乎主要是考察其破產的結果。而且，導致企業破產的原因也僅限于一種——“企業因經營管理不善”，也就是說，企業只有因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務的，才會被宣告破產，由于其他原因導致企業不能清償到期債務則不能宣告其破產。
這種規定顯然既不規范也不科學。因為造成企業嚴重虧損、不能清償到期債務的原因絕非“經營管理不善”一種！市場競爭激烈，金融風險等等都是造成破產的原因。此外，該條規定模糊、籠統，何謂“經營管理不善”，何謂“嚴重虧損”，虧損到何種程度，何種地步才算“嚴重虧損”，“不善”的標準又是什么呢？并沒有一個量化的標準，同時也未作出相應的司法解釋，難以把握，實踐中難以操作。
(3)破產法對債權人和債務人利益的保護重視不夠。
1、由于破產案件的受理與審結影響著一方的安定，實踐中處理破產問題時，往往把保持社會穩定置于保護債權人利益之上，將破產的社會成本隱蔽地轉嫁給了債權人。
這一點我們可以從破產財產受償的順序中看出一點端倪。再如關于債權人申報債權的規定，《破產法》第九條第二款規定：債權人“逾期未申報債權的，視為自動放棄債權”。許多國家的破產法中均規定有債權申報期限，但逾期未申報并不視為放棄權利，只要未超過訴訟時效且在破產分配完畢之前補報的仍應給予清償，只是該債權人就已進行的破產程序與事項無權再提出異議，須自行承擔對其債權的調查確認費用，且只能參加補充申報時尚未分配財產的清償。我國規定具有逾期失去效力的債權申報期限，是對債權人權利的不當剝奪，既不合理又不可行。
2、又如本應由政府承擔的對破產企業職工的安置費用，完全轉嫁給債權人承擔。
根據國務院的《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》及《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（以下稱為《通知》）中的規定，安置破產企業職工的費用，從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付（不管土地使用權是出讓取得還是劃撥取得）。破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的，才按照企業隸屬關系，由同級人民政府負擔�！锻ㄖ返纳鲜鲆幎�，與我國《擔保法》關于抵押的規定完全相違背，實際等于用國務院的行政法規廢止了全國人大常委會制訂的法律，存在立法越權、與現行立法沖突的問題。而宣告抵押制度對國有破產企業無效，將使債權人在經濟活動中幾乎沒有任何可靠的辦法可以保障其債權的安全。這不光是大大的損害了法律的威嚴，還使法律在有的時候成為了一紙空文。
3、上述規定完全漠視了債權人的正當權益，在某些方面甚至增加了清償的不公平，因其指導思想本不是為解決債的公平清償，它只是要通過行政干預（盡管已轉化為法規形式），把破產當作政府解決企業虧損、安置失業職工、調整產業結構的一種廉價手段，完全不符合市場經濟的運行規律。此外，各國破產法都有破產犯罪與破產人免責制度的內容，以保障債務人利益，而我國現行破產法卻規定的過于簡單，其他如和解、重整、破產債權制度等，也規定得過于原則，或未予規定，不利于保護債權人、債務人利益。
(4)由債權人會議審查確認債權是不當的。
根據《破產法》第十五條規定，審查確認債權是債權人會議的職權，而確認債權的有無、性質及數額，是對當事人實體民事權利的裁判。這種性質的裁判，只有國家的審判機構--人民法院才有權依法定程序作出，債權人會議不過是在破產案件中為協調當事人行為而設立的一議事機構，根本無權對當事人間的實體民事權利作強制裁判，該規定是對當事人民事權利的不負責任和輕率侵害。而且，由于每一債權人的債權都須經債權人會議表決確認，而債權人要進行表決，又以其債權事先已得到確認為前提，兩項必不可少的前提相互沖突，債權確認難以進行。同樣的問題是大家都是債權人難免會產生同病相憐的想法，其決定難以讓人信服。
(5)在企業破產過程中，政府機關參與乃至干預破產程序的成分過多，色彩過濃，和解與整頓制度只能適用于全民所有制企業 。
我國的破產法的制定是在計劃與商品經濟交叉的哪個時代，其思想未免不帶有計劃經濟與政治色彩，政府干預的色彩濃厚。
1、破產申請。根據《破產法》的規定，債權人和債務人均可依法提出破產申請。可是，債務人的破產申請權受到嚴格限制。《破產法》第八條第一款規定：“債務人經其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產”�？梢姡霞壷鞴懿块T決定著企業生殺予奪大權，而作為債務人的企業即使達到破產界限，也不得向法院提出破產申請。其債權人的破產請求權形同虛設，其債權又如何能夠得到保障，這樣債務人的破產申請權能否行使完全取決于其上級主管部門的意愿，從而使債務人的破產申請權流于形式。
2、破產整頓�！镀飘a法》第十七 條規定：“企業由債權人申請破產的，在人民法院受理案件的三個月內，被申請破產企業的上級主管部門可以申請對該企業進行整頓，整頓的期限不超過兩年”，該法第二十條規定了整頓由上級主管部門主持，即破產整頓申請權歸上級主管部門，但是，對企業的前途、企業的生產經營狀況和資產狀況、產品的市場競爭力最具洞察力的是企業，最具有評價力的是市場，而上級主管部門在破產整頓中的作用實際意義不大。
3、清算組的組成�！镀飘a法》第二十四條規定了清算組成員由人民法院從上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。從這一規定看，企業上級主管部門是以財產所有者代表資格參與清算組。值得注意的是清算組的成員要有代表性，由人民法院從破產企業的主管部門，當地經貿委、財政、土地管理部門、國有資產管理部門、中國人民銀行或其分（支）行等有關部門和專業人員中指定。這樣使政府官員成了破產清算組的主要成員，而忽視了破產清算工作的民間性、中介性、專業性和社會性。清算組的上述組成方式必然出現下列缺陷：(1)工作效率低下。破產清算工作是專業性、政策性、事務性很強的工作，且清算期限一般較長，由主管部門、政府部門人員兼職參加清算組，不僅清算時間很難保證，而且由于參加人員不一定具有破產專業知識，嚴重影響了清算工作的進度與質量。(2)本位思想難免。破產企業和主管部門、政府部門在人、財、物上往往存在一定聯系，不少主管部門就是破產企業的債權人，有可能為破產財產在清理過程中的人為流失制造機會，如以拍賣為名，將破產財產低價處理轉移給下屬其他企業或關系戶等。（3）企業財產的清算需要專業知識以及合理合法的指導思想。清算組成員紛繁復雜很難形成同一的指導思想。由于他們也非企業的主人，很難保證對企業財產處理的公平公正性。
4、破產責任。《破產法》第四十二條規定了對破產負有主要責任的法定代表人給予行政處分，破產企業上級主管部門對企業破產負有主要責任的，對該上級主管部門的領導人給予行政處分等等。
總共2頁 1 [2]
下一頁
