[ 胡配軍 ]——(2004-11-25) / 已閱17288次
實現監獄法制化的途徑與模式
江蘇省司法警官學校 胡配軍
在人類行刑日益走向文明進步的今天，以法制規范國家的行刑活動，實現刑罰與改造活動的法制化，不僅是現代法制社會的應然要求，也是現代監獄履行監獄職能不可或缺的。監獄工作法制化，就是把監獄的全部工作納入法制化軌道，切實做到依法行刑，依法治監。監獄是刑罰執行和改造罪犯的場所，一切活動應當有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。監獄法制化的目的就在于促進監獄用法律去懲罰與改造罪犯，用法律去統治和管理監獄，促進監獄的工作制度化、規范化、程序化、同質化。
監獄工作法制化是依法治監的必然要求，是實現監獄工作目標、造就守法公民的基本保障，從當前監獄工作的現狀出發，運作法制化，其途徑與模式是：
1、加強監獄法律建設。監獄法律建設，首先應當從立法起步。經過幾十年的建設實踐，我國監獄立法從無到有，1994年《監獄法》出臺，在監獄法制史上有著里程碑式的意義。但監獄立法不能指望一次立法、一部法律一勞永逸，應當說，實踐中，監獄法制與現實的需要遠未適應，在監獄工作的一些方面，立法的不足還非常明顯，監獄工作期望已久的《監獄法實施細則》至今仍未能問世，過于概括抽象的《監獄法》條文，在實踐運用中，有時難以適從。由于缺乏對監獄立法理論的深入研究，《監獄法》完善程度不高，存在著一些明顯不足，表現在調整監獄法律關系的規范不夠齊全，在罪犯的教育改造、監管安全、社區矯正等方面，至今還沒有專門立法；監獄是司法行政機關，又不是一般的行政機關，其司法職能的特殊性，決定了它與一般行政部門存在的區別，應當有專門的司法行政法律規范予以調整。應當采取措施，第一，提高立法規格，避免由于《監獄法》立法規格不高而導致的遵守不力；第二，盡快出臺《監獄法實施細則》，使監獄民警能夠真正理解《監獄法》條文的內涵與要義；第三，《監獄法》從頒布到現在將近十年，其中不少內容是基于上個世紀90年代以前的情況而作的規定，這些情況現在已經有了很大的變化，相應地，對這些條文應當及時予以修改完善，做到已經制定的法律獲得普遍的服從，而所服從的法律本身是制定良好的法律。
2、強化監獄制度建設。監獄工作的法制化，不僅要靠法律，也要靠制度。監獄工作的制度建設，根據制度所處的監獄工作領域，可以進行若干層面的劃分。
一是監管安全工作制度。在監獄工作中，監管安全居于重中之重，是監獄工作的首位意識，無論中外，任何一所監獄都首先是在保證監管安全的前提下，實施罪犯的教育、勞動與改造。但到目前為止，在監獄安全的問題上，我們的監獄安全制度建設還不完善，監獄安全往往局限于幾個指標的實現，安全的防范，運動式運作的情形較多。監獄安全缺乏制度規范的保障，形不成長效機制。要根據監管安全的迫切需要，從制度著手，建立一整套監管安全工作規章制度，形成具有統一標準、統一要求、統一內容、統一考核的監管安全工作規范，使監管安全工作長期化、正常化，規范化。
二是加強教育改造制度建設。對于教育改造的規范問題，不少理論研究者已經從《監獄法》立法欠缺方面進行了指正，在制度建設方面，仍有許多需要強化的地方。要針對教育改造說起來重要、做起來次要、忙起來不要的狀況，強化制度管理，用制度規定教育改造必須達到定量的標準，用制度引導教育改造工作，用制度組織實施教育改造工作。
三是加強罪犯分類制度建設。罪犯分類是改造罪犯的基本環節，科學地改造罪犯，必須對罪犯實施科學地分類。在罪犯分類實踐上，我國起步較晚，現行的分類辦法是“三分工作”，這一分類過于粗略，不能真正達到分類改造的目標要求，要以罪犯分流中心建設為契機，訂立罪犯收容分類和改造分類制度，使每一個罪犯先分類后改造。
四是加強罪犯處遇制度建設。隨著刑罰文明的進步，罪犯處遇最初出現在英美等西方資本主義國家的監獄，而后廣泛流傳向世界各國，被當今世界的許多國家的監獄所應用。我國雖然也實施罪犯處遇，但處遇的水平不高，處遇的效果不能令人滿意。一個重要的原因就是我國關于罪犯處遇的制度建設嚴重滯后。應當針對罪犯處遇工作的實踐不足，組織調研制定罪犯處遇制度，形成罪犯處遇的層次化、階梯化、程式化、規范化。
五是加強民警隊伍管理的制度建設。民警隊伍是監獄工作的執行者，是懲罰與改造罪犯的職業性主體。加強民警隊伍管理，一直是監獄工作的一項重要內容。但是，時至今日，對于監獄民警的管理，我們只能一般適用〈〈警察法〉〉的規定，而無專門的關于監獄民警管理的專門內容。要就監獄民警工作的特點、內容、性質、要求，制定專門的監獄民警隊伍的管理規定。這里還需要強調的是，由于監獄工作種類的不同，監獄民警的職業內容、職業要求還存在著很大區別。要針對監獄民警的崗位差別，強化監獄民警的執業制度、職業規范建設，促進廣大監獄 民警盡職盡責。
3、理順監獄法律運作體制。法制化，是依法治監的實踐形態，其運行不僅要有完備的法律制度，還需要科學合理的監獄法律運作體制。監獄工作的特殊性、監獄法律的系統性表明，監獄工作應當有相對獨立的法律運行體制。要從監獄工作法制化的目標要求出發，理順監獄工作體制。
一是從中央到地方，實現垂直領導，人事權、財政權、由司法部統一行使。
二是結束刑罰執行的分散現狀，實行刑事執行一體化，擴大部監獄管理局的職能，變成刑事執行局，把包括管制、拘役、社區矯正、安置幫教在內的所有刑罰執行活動，納入其管理范圍。
三是改革人才使用管理體制。監獄工作是專業性要求非常高的活動，必須有足量的人才作為基礎與保障。目前的人才使用管理體制，存在的問題是人才使用的專業化程度不高，社會上許多高素質人才，是監獄所急需卻又不能為監獄所用。要根據專業化的要求，對民警的工作及其今后的發展目標進行專業定向規劃，避免民警成為“萬金油”，卻缺少少技術特長。在人才使用方面，應當拓寬視野、朝向社會的廣闊領域，建立社會人才專家庫，為監獄做好各項工作進行人才儲備。其實人才的使用與管理并非都需要納入編制，也不是監獄的所有工作非得有特定的身份才能參與，如教育改造、心理矯治等監獄事務，可以部分交由社會人才兼職完成。
4、嚴肅行政執法行為
行政執法是監獄權力鏈條中最為特別的一環。監獄作為執法主體，其執行權是主動性權力，是一種比較活躍的權力，是一種自由裁量權力。復雜的監獄事務為監獄的行政執法提供了廣闊的自由裁處領域和空間，這種自由又容易導致監獄行政執法的自由無度。監獄的行政執法權力既要有自由又要有控制。《監獄法》第五條規定：“監獄的人民警察依法管理監獄、執行刑罰、對罪犯進行教育改造等活動，受法律保護。”第十三條規定：“監獄的人民警察應當嚴格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執法，嚴守紀律，清正廉潔。”這些規定，一方面，確認了監獄行政執法權力，賦予監獄執行權的自由，另一方面，又明確約束了監獄行政執法的自由度——不得超越法律、不能違背公正。當然監獄的行政執法僅有這么兩條要求是遠遠不夠的，監獄行政執法優益權的客觀存在，要求我們必須從程序上嚴格規范行政執法，通過制定完善的監獄行政程序規范，確保執法的程序公正、內容公正、結果公正。當務之急是盡快制定刑事程序法，對監獄懲罰改造罪犯的過程，從環節、階段、步驟、方式、要求、內容、原則、指導思想等方面著手，尤其是要針對目前監獄工作中，減刑、假釋、保外就醫、監外執行、離監探親的規定過于粗略，嚴管的法律虛無，進行立法明細與確證。
5、建構監獄法律監督體系
違法必究是法治的應有之義，是依法治監的重要防線，要守住這道防線，就要有一套健全、有效的法律監督制度，這也是目前監獄工作法制化建設活動中最薄弱的環節。權力運行的歷史表明，沒有監督的權力必然走向腐敗，這是由人性弱點所決定的。我們固然要求監獄人民警察提高自身素質，加強履職守法的自覺性，但我們不能監獄嚴肅的執法活動只是建立在對個人對法的自覺性上。應當從強化監獄人民警察權力監督出發，著力于監督體系的完善。監獄工作法制化所需要的監督體系包括內外兩種監督網絡：一是在監獄內部，由監獄紀檢部門、監察部門、審計部門、獄內押犯進行內部制約與監督，并建立自上而下和自下而上的雙向監督權制，特別是強化自下而上的監督；在監獄外部，由社會監督主體包括立法機關、行政機關、檢察機關、各級黨組織、新聞媒體、罪犯家屬及其他人民群眾的執法活動進行全方位、多層次、多形式的監督。
6、打造高素質的監獄執法隊伍
監獄法治強調“法律至上”，法律應當具有比領導者更大的權威，但這并不是說可以忽視人在監獄中的作用。恰好相反，實現監獄工作法制化的一個必不可少的重要條件，就是必須有一支數量足、質量高的監獄執法隊伍，否則，所謂法制化，只能是空中樓閣。監獄執法隊伍的高素質，包括三層含義：一是監獄人民警察要有較高的政治品格和道德素養。監獄人民警察要熱愛祖國、熱愛人民、忠于法律、忠于事實、大公無私、廉潔自律。二是監獄人民警察要有較高的業務素質和業務能力。監獄人民警察必須掌握與監獄工作業務相關的法律知識，并能自如地正確應用法律解決懲罰與改造罪犯過程中碰到的問題。三是要有崇高的職業道德和敬業精神。為了打造一支與法制化要求相適應的高素質的監獄執法隊伍，我們必須： 第一，加強法制意識教育。法制意識是法制建設中的軟件，在監獄法制硬件不足的情況下，我們對法制軟件的建設更是缺乏應有的認識，其實，法制精神、情感等軟件，也是法制建設的重要方面，它與法律制度構成了法制內在統一的兩個方面。監獄人民警察是執法者，其執法的規范性、公正、文明、科學程度離不開法制軟件的制約與影響，要通過集中法制宣傳教育、外出進修法律業務、個人業余自學法律知識等途徑，引導監獄人民警察學習領會現代法律理念，自覺認同并堅決遵從法律至上、權力服從法律、保護正當權益、堅持程序公正等法律思想。第二，加強業務訓練，提高執法水平。監獄人民警察的執法能力，取決于他們的業務素質，要在獄政管理、教育改造、勞動改造活動中，進行形式多種多樣、內容豐富多彩的執法執紀業務訓練活動，保證每一個監獄人民警察，做到熟悉基本法律，自覺遵守程序，嚴格依法辦事，保證公正文明。第三，加強勤政廉政教育。勤政廉政是監獄人民警察必須做到的職業要求，也是監獄人民警察應當遵守的執法規范。在價值觀念日新月異的今天，監獄人民警察只有始終保持勤政廉政的本色，才能防腐拒蝕，抵制住各種誘惑，因此，我們要大力加強監獄人民警察的思想建設，從世界觀、人生觀、價值觀、權力觀、利益觀、法制觀、道德觀方面，進行思想政治教育，倡導廣大監獄人民警察樹立正確的理想信念，堅決抵制拜金主義、享樂主義、權力至上思想的侵蝕，在內強素質的同時。外朔監獄人
胡配軍：江蘇省司法警官高等職業學校0511-4405368
0511-2905035
