[ 余茂玉 ]——(2004-9-24) / 已閱13849次
審 判 委 員 會 制 度 的 反 思
——從實踐層面探析
何艷芳 余茂玉/西北政法學院訴訟法學專業碩士研究生
【摘 要】審判委員會是我國各級人民法院內部的最高審判組織，它的任務主要是總結交流審判經驗、討論決定疑難、復雜案件以及研究與審判工作有關的問題。但由于制度設計和運作程序上的問題，審委會制度的瑕疵日益凸顯。本文擬從實踐的層面對審委會制度進行反思。
【關鍵詞】審判委員會 實踐反思 制度瑕疵
中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-8267［2004］08-0169-05
Pondering over the Institution of Adjudication Committee
---analyzing on the angle of practice
HE Yanfang YU Maoyu Cheng Jinming
Abstract: Adjudication Committee is the supreme internal trial Organization in the people’s courts ,its chief roles are communicating experience of adjudication,diciding on and discussing complicated cases and investigating the problem which is concerned with adjudication.But just owing to the problem of the institution design and operation procedure,the specks of the institution of adjudication committee emerges.The article intends to ponder over the institution from the angle of practice.
Keywords: Adjudication Committee;the angle of practice;speck of the institution.
審判委員會（以下簡稱“審委會”）是人民法院內部設立的，對審判工作實行集體領導和監督的一種組織形式。《人民法院組織法》第11條規定：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大或疑難案件和其他有關審判工作的問題。”審委會作為我國司法制度的重要組成部分，在保證各級人民法院的審判質量，發揮審判人員的集體智慧，實行審判民主，加強執法監督，曾起過積極作用。但近些年來，隨著市場經濟體制與民主法制建設的推進，在現代司法實踐中，傳統審委會制度與公正司法的要求愈來愈不相適應，受到了法學理論界和司法實踐界的廣泛質疑。我們以為，應當在國情基礎上對一項制度的合理性和正當性加以分析，而不能簡單地否定或者肯定。基于此，我們擬從實踐層面對審委會制度進行反思。
一、從實踐層面反思的必要性
首先，形成良好的“治療方案”的前提是發現“病因”。審委會是我國司法制度的重要組成部分，也是中國司法制度的一大特色。原因在于無論是大陸法系還是英美法系，其審判組織內部都并不設置審委會，這是學界所認同的，也經常是學界對我國審委會制度提出質疑的理由之一。但我們不能就此以“與世界接軌”為理由而全盤否定現存的審委會制度，同時審委會的存在，至少對于基層法院而言，對于保障更為良好的司法是必要的，或者說是利大于弊的（1） 。基于歷史和現實的原因，我們不主張立刻廢除審委會制度，而主張保留審委會制度，同時轉變其部分職能。這實際上就是要對該制度“動一次大手術”，而這前提就是要能夠將制度這一“手術對象”身上存在的“病變”處找到，否則就顯得有些盲目。因為外科醫生不可能在沒有發現病因的情況下，就對病人的身體任意的手術，他必須要在依據一定的醫學邏輯和知識，結合故有的醫療經驗得以發現病因的前提條件下，才可以提出理性的“治療方案”，做到有目的地手術，從而達到救治病人的目的。我們都知道審委會制度“生病”，而它的存在比廢除是“利大于弊”，那么這時候要救治它，發現其存在的問題就成為了首要任務。
其次，發現問題的過程事實上就是反思制度存在的瑕疵的過程。盡管我們對廢除審委會制度持反對態度，但一項制度如果期望能夠長遠、正常地運作下去，就必須能夠為人們所真正廣泛地接受和認可，避免“說三道四”。回避存在的問題不是支持一項制度的明智之舉，而應當在發現問題的基礎上，與時俱進，開拓創新，完善制度，從而賦予其生命力和說服力。既然反思、發現制度存在的問題如此必要，下面我們就從實踐的層面將審委會制度存在的瑕疵揭露出來。
二、審判委員會的制度瑕疵
就像前面所舉“外科手術”的例子，醫生在手術前總是依據一定的醫學邏輯、醫學知識和醫療經驗來發現病因，從而救治病人。反思審委會制度存在的問題也一樣，應當依據一定的邏輯和運用分析研究方法來分析。這里的分析研究方法是指把審委會制度整體分解為若干部分進行研究，或者把審委會制度的個別特征和方面分解出來進行審查的方法，它是與系統研究審委會制度的系統方法是完全對立的。根據分析結論的精確程度不同，分析方法可以分為定性和定量分析兩種。對于審委會制度的定性分析是該制度好與壞；而對它的定量分析則要是研究該制度的利弊分析和解決概率，解決它為什么好或者為什么不好的問題，二者應當相互結合。應當注意的是，我們在審委會制度的研究中，經常做的是定性分析，卻忽略了定量研究。另外，我們分析和考察審委會制度是否應當考慮外部因素的影響，我們以為，外部因素對審委會的作用發揮和運作程序應當是有影響的，尤其是在我們這個熟人社會里，外部因素的干擾是個痼疾，一時難以根除，但就一項制度的弊端而言，我們應該更多地從隱藏于其自身的問題著手解決，所謂“堡壘總是從內部攻破”，基于上面的分析，下面我們結合學界研究成果和司法實踐，擬按照四個思路進行分析：審委會制度實踐效能；審委會的組織構成；審委會的運作程序和工作制度；審委會委員的良知和職業道德。
（一）審委會制度的實踐效能
既然審委會制度實施了數十年，那么它必然能夠在一定程度上實現該制度設立的任務和目的：保證審判質量，發揮集體智慧，實行審判民主，加強執法監督。但是經過審委會討論的案件質量、裁判結果是不是就一定不存在問題？答案當然是否定的。這里的原因主要有：一是下面將要談到的審委會委員多只精通某一部門法，而不可能是“萬事通”，這樣要求他們就他們并不熟悉的部門法上的疑難案件發表合理的意見，確實勉為其難。二是審委會討論的案件數量過多，容易出現“討論走過場”、“責任大家擔”，從而降低了討論質量，使得集體討論決定的案件質量并非就高于未經討論而直接裁判的案件。三是審委會委員往往是“不審而判”，審委會討論的案件上訴、申訴、抗訴的比比皆是。我們曾代理一當事人吳A提出申訴，申訴過程費盡周折，其實案情很簡單，這里不妨一說。吳A從事水產養殖，年收入百萬元左右，而吳A之兄吳B曾從事竹器生意，但因虧損，欠下外債10萬余元。吳B欲找王某借10萬元，但吳B不會寫字，遂由吳A為其寫一借條（包括借條上吳B的姓名也由吳A書寫）。因吳B無錢還債，王某就將吳A和吳B告上了法庭。審理過程中，王某申請撤回對吳B的訴訟請求，法庭予以了準許。該案一審、二審很蹊蹺地回避了被告提交的證據，而對原告的證據一一進行了認定，案件甚至在審委會討論通過，決定判決吳A支付王某10萬元。但我們細觀一審、二審判詞通篇是“按照常理和日常經驗法則”分析的（注：該案審理之時《關于民事訴訟證據的若干規定》尚未生效）。姑且不談該案從實體的角度來說有多么的不公，僅從審委會討論決定的裁判結果來看，實際上無論是對證據的認定還是對法律的適用均讓人難以信服。于是乎，吳A就不斷上訪，申訴信投向了當地各級人民檢察院、人民法院、人大，當然這種情況都是“石沉大海”。我們不敢就此個案而斷言審委會討論的案件的上訴、申訴、抗訴的比例就大于獨任審判員或合議庭直接裁判的案件，以此案件為例，旨在說明我國審委會討論決定的案件往往由于運作程序瑕疵、委員良知缺乏等原因而影響了裁判結論和案件質量。
可見，審委會制度的實踐效果表現的較為低下，它的功能發揮不全，很多制度在實施中任意性太大。司法實踐中，審委會多是被當成處理案件的“工具”來對待的，在很多法院“審委會工具主義”觀念極為普遍。現實中的實施效能不力和錯誤的觀念其實都可歸結于一整套機制的缺乏，具體制度不健全是審委會效能低下的制度原因。
（二）審委會的組織構成
反思審委會的組織構成，我們認為需從歷史和現實的角度進行綜合分析。審委會制度產生是我國建國初期的特殊國情所決定的。社會主義初級階段的政治、經濟狀況，決定著立法、司法的水平。在立法上，法律還不夠健全、不完善；在司法上，司法人員的水平還不夠高，當事人的參訴能力不夠強；加之新舊體制交替過程中，各種矛盾和利益沖突錯綜復雜，僅憑獨任審判員或合議庭，很難把握一些重大、疑難案件。這時審委會的產生就成為必然了。由于審委會大都是由黨組成員、正副院長、業務庭長，原則上講其法律、政策水平應該較高，綜合分析能力更強，將重大疑難案件交由審委會討論，相對有利于保證案件質量。
然而，如果我們具體調查分析現有制度環境下，審委會組織構成是否存在問題時，我們會很“如愿”地發現很多瑕疵，例如：（1）中國各級法院里，盡管審委會是作為審判業務機構設置的，但實際上審委會委員享受的卻是行政職務待遇，和他們在法院任職級別相連結，這樣就從事實上降低了審委會這一機構的很多功能的發揮，尤其是其專業技術性的降低。在很多地方，審委會委員主要由院長、各分管副院長、各業務庭庭長、政治處主任、紀檢委主任、研究室主任組成。（2）審委會委員“外行”現象廣泛存在。審委會委員中很多只精通某一部門法，如民事行政案件的分管副院長，往往只對民事行政疑難、復雜案件具有較強的分析能力；刑庭庭長往往只對刑事案件的定罪量刑較為熟悉，而對其他案件則缺乏敏銳地斷案能力。當然不排除有的審委會委員一門法律都不精通。這時，審委會討論案件時，可能出現“外行委員”受“內行委員”誘導或者左右，當然更多的情況則是“外行委員”不發言，跟著附和。（3）缺乏具體的辦事機構。目前， 多數法院的審委會是一個組織較為松散的機構，多沒有設立專門的日常辦事機構，也沒有專門人員負責議案的呈報紀錄、整理歸檔以及決議的監督執行，致使審委會監督乏力，工作隨意性大。有的地方法院審委會出席率較低，有的審委會委員“出勤不出力”，還有的地方審委會討論決定的意見難以得到有效執行。這些情況的出現與審委會缺乏完善的管理機制密切聯系。
（三）審委會的運作程序和工作制度
訴訟公正要求通過程序的公正，最終實現結果公正，即由程序及于實體的公正，訴訟公正既是程序自身的公正，也是實體法律及實體權利義務得以正確歸結的公正。（2） 應該說，程序公正是個永恒的話題。目前，審委會的運作程序中存在的問題是我國審委會制度所存在的最為根本的缺陷，這種斷言主要是基于審委會討論案件的程序缺乏公正性，表現在它違反了一些基本訴訟制度或訴訟原則，也表現在它的許多工作制度主要源自于習慣，缺乏理性分析。具體我們將從以下幾個方面分析：
1、與審判公開、直接審理原則相悖。我國憲法第125條規定：“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行。”但是，審委會討論案件是秘密進行的，討論時除了匯報人和必要的記錄人員外，其他人是不準進入會議室的，更不用說旁聽、報道，很顯然這是與審判公開原則相矛盾的。此外，審委會討論案件時訴訟當事人并不在場，一般不展示證據，審委會委員亦不直接聽取當事人的陳述和辯論、辯護，僅僅是聽取案件承辦人的匯報和根據案件承辦人所寫的案情報告來作出判決。這又和直接言詞原則的相悖，對準確判斷、分析證據，查明案件事實顯然是不利的。（3） 因為直接審理的意義就在于，它創造了一種對立雙方進行平等論證、抗辯和說服的環境，保證對立雙方的攻擊、防御活動對裁判結果的制約和影響的機會對等，直接審理還有助于審委會委員直接運用自己的五官對證據的證明力作出判斷，促使他們減少預斷和偏見。審判公開和直接審理原則均是程序公正的重要內容，現有審委會制度對二原則的直接影響了程序公正的實現，因此應當在完善審委會的具體制度時應考慮充分體現二原則。
2、回避制度對審委會委員形同虛設。設立回避制度旨在從審判主體中立性的層面確保審判的公正性，審判中立性更為注重訴訟程序結構內部來確保案件的公正審理，也即法官應當與案件本身以及當事人雙方及訴訟代理人無關聯而保持中立的訴訟地位，也就是雙方當事人保持同等的訴訟距離。（4） 從這種意義上說，審委會委員在必要的情況下予以回避，排除偏見，從而保證訴訟的公正性。司法實踐中，依據三大訴訟法和《最高人民法院關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》一些應當回避的委員不自行回避，當事人又無法申請回避，因為案件在審委會討論之前，一般并不先期公布審委會委員名單，對當事人是相對保密的，而對當事人公開的合議庭卻并不享有真正的裁判權。實踐中，審委會委員不回避的現象降低了當事人對司法程序和審委會委員的信賴度，使得回避制度對審委會委員形同虛設，亟待具體落實。
3、割裂了審理權和裁判權，出現“審而不判”和“判而不審”。審委會討論決定案件，審理者是合議庭或獨任審判員（有些地方將獨任審理的案件也提交審委會討論，（5） 此舉值得懷疑，具體理由我們在下文中將要論及），判決者則是審委會，造成審、判分離，合議庭“審而不判”，審委會則是“判而不審”、“不審而判”。有人將此種狀況比喻為“看病的醫生無權開處方，開處方的醫生卻不看病”。這類現象嚴重影響了法官的積極性和創新精神，而且會從實質上影響到審判的質量。
4、抵御外部壓力的作用有限。在我國司法實踐中的確存在著“案件一進門，各方都托人”的情況，法官承受的外部壓力的確很大，這種壓力事實上在不斷地給法官施壓，當這種壓力達到極限后，就會使其“崩潰”，從而置公平、正義于不顧，徇私枉法。所以從實踐意義上來說，為法官設置一個“抗壓”的機構能夠幫助其抵御外部壓力和誘惑，但這種作用還是十分有限的。賀衛方先生認為，審委會的存在不僅不能成為抵御外部壓力的屏障，相反，它完全可以成為外部壓力進入法院的最便利的入境通道。我們總是想著讓普通法官向干預他的人說：“這個案件是要上審判委員會的，我作不了主。”為什么不能換個思路，建立這樣一種制度，讓院長們“無奈地”對試圖干預他們的人說：“我實在是心有余而力不足，具體案件如何處理我作不了主，我沒有權力干涉法官辦案。”（6）
5、不利于錯案責任追究制的落實。審委會制度由于存在較多問題，很難確保案件的質量，一旦出現此類案件被認定為錯案的情形，則很難追究審委會委員個人的責任。基于審委會討論的案件，合議庭并未實際裁判，若由合議庭成員承擔責任，似顯不太公平。從理論上說來說應由審委會集體承擔責任，因為審委會討論案件實行民主集中制，集體負責。 但在司法實踐中，所謂集體負責實際上是往往無人負責。如果出現錯案，無法追究個人責任，至多在自我批評會上，說一聲“我也是有責任的”就可完事。這就使得個別執法者有徇私枉法的可乘之機。
6、審委會職能未能得到有效發揮，法律規定的任務有待進一步落實。目前， 我國各地審委會大多把主要精力放在了個案研究、案件討論上，而在總結經驗、指導實踐、開展宏觀調查研究等方面顯得極為不足。尤其是在司法實踐中，很多地方法院都是將審委會作為“工具”對待的，較為現實地重視個案討論，而不宏觀、長遠地發揮審委會的職能。
（四）審委會委員的良知和職業道德
良心是一種道德上有義務履行的行為必須堅定地履行的執著信念。缺乏法官良知的法律就不會去積極地追求公平和公正，就會陷入一種冷漠的狀態；有良知的法官則會通過能動地執法，實現社會效益的最大化。法官運用智慧和良知審理案件就是要在準確把握立法宗旨的基礎上，根據具體案件的具體情況，運用自由裁量權和內心確信，將“誠實信用”、“公序良俗”等法律精神恰如其分地體現在案件裁判之中。（7） 審委會委員在討論決定某個案件的過程，也就是道德選擇的過程。審委會制度設立之初衷是希望審委會委員運用自己的全部經驗、專業知識和思維能力，在良心的支配下，通過反復權衡和比較，從而作出確定性選擇。
另外，2001年10月18日《法官職業道德基本準則》頒布，并于當天開始起執行，最高人民法院副院長曹建明在當天的發布會上說，法官是否具有優良的品質、高尚的道德情操，對于確保公正司法意義重大。2002年7月，最高人民法院發布《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》，提出“法官職業化”，即法官以行使國家審判權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位，良好的職業道德被列為從事法官職業的基本條件之一。這些準則或意見的出臺對于我國法官職業化建設起到了推動作用，當然審委會委員中絕大多數都是法官應屬其調整對象，我們不能想當然的認為，只有法官需要進行職業道德建設，而審委會委員可以例外。我們以為，基于審委會是各級法院內部的最高審判組織，對其成員不應降低任何要求，對審委會委員的道德建設應該高標準、高要求。
但實踐中，還是存有很多審委會委員違背良知和職業道德的現象。曾有某中級法院的一名法官對我們描述了該院審委會開會的場景通常是：承辦案件的法官將開會前一天已發送給各審委會委員手中的匯報材料宣讀一下，然后由各位審委會委員討論。這里的“奧妙”之處在于，只要有一位審委會委員發言并談了自己的裁判意見后，其他審委會委員一般情況下都是附和的，反對之聲較少，因為一切都是“心照不宣”的。據說，反對者有之，甚至為案件的裁判意見發生激烈的爭執，但似乎都有不可告人之目的。我們還曾實地了解了某地基層法院審委會召開的狀況：案件經分管副院長同意后，可以提交審委會討論討論前，承辦人員多已將裁判文書制作好存于電腦之中，這時只需將格式調整一下，將“本院認為”改為合議庭合議意見或獨任審判員的意見，將裁判結論部分刪除。而且這些簡單機械的操作多由隨案書記員完成的。這樣符合格式的匯報材料就制作完成了，隨后于審委會開會前一天送交各審委會委員，開會之時這些委員所聽到的承辦人員案件匯報的內容也是這些內容。在會上，承辦人員一般闡述一下合議庭合議形成的意見或者自己作為獨任審判員審理時的個人意見。至于審委會討論的細節，因屬秘密，我們這樣的局外之人自然就無從知曉。但如果基于某種“關系”還是可能知曉一些情況的，前面某中院法官的描述就是明證。這明顯違背了《法官職業道德基本準則》規定的“忠于職守、秉公辦案、不徇私情、懲惡揚善、弘揚正義……要自覺抵制不正當利益”的道德要求。實證研究表明，前述情況雖不具有普遍性，但也在一定程度上反映了審委會運作的“實況”，至少表明司法實踐中審委會委員的良知和職業道德建設需要進一步加強，審委會制度亟待進一步規范。
結語
審委會制度是結合我國國情產生的、有中國特色的審判制度。我國現有法律對審委會制度所進行的規定是較為宏觀的，且具有前瞻性，但基于歷史、現實的原因和審判方式改革的需要，現有制度存在的問題日益突出，亟需改進，正是基于此，我們提出了以上制約審委會功能難以發揮的諸多因素，以期為審委會制度的完善提供些許粗淺思路。
*本文原載于《前沿》2004年第8期，此處有增刪。
作者簡介：
何艷芳，女，河北保定人，西北政法學院訴訟法學專業碩士研究生。研究方向：刑事訴訟法學。
余茂玉，男，安徽蕪湖人，西北政法學院訴訟法學專業碩士研究生。研究方向：民事訴訟法學、證據學。
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