[ 應松年 ]——(2000-11-5) / 已閱77185次
二是對編制的管理，主要規定行政機關在內部調整人數時，
關于編制的提出、審查、論證和批準的程序。關鍵是論證程序。
通過程序控制編制，并規定隨意擴大編制的法律責任。從廣義
上說，公務員也屬于行政組織的范疇。各國對公務員的管理都是
通過法律進行的。1993年國務院已制定了國家公務員暫行條例。
我國公務員制度已試行數年，積累了比較豐富的經驗，實踐也迫
切需要進一步完善公務員制度。將國家公務員暫行條例上升為公
務員法的條件應該說已經成熟。
（二）關于行政行為法
行政機關依法行使權力，管理公共事務，直接或間接產生法
律后果的行為，統稱為行政行為。與所有行政機關都有關的共同
性的行政行為，大致可分為行政立法行為、行政執法行為兩大部
分。
1、行政立法行為是指國務院制定行政法規、國務院各部各委
員會制定部委規章，省、自治區、直轄市政府、省會市和經國務
院批準的較大市政府制定地方規章的行為。規章是否可稱為法，
尚有爭論。此外，有規章制定權以外的政府和部門，還要制定很
多行政規范，統稱為其他規范性文件。
從我國實際情況看，行政立法需要解決的問題有三。一是行
政法規和規章的權限，它們與法律和地方性法規權限的區別和關
系；二是行政立法的程序；三是法律規范之間的沖突及其解決，
也即對行政立法的監督。
目前我們正在制定立法法，上述行政立法中的三個主要問題
，都是立法法中需要解決的。
首先，關于立法權限的劃分。行政立法中有兩項最基本最重
要的原則，即法律優先原則和法律保留原則。法律優先原則或稱
法律優位原則，是指其他國家機關制定的一切規范，都必須與全
國人大制定的法律保持一致，不得抵觸。這在我國憲法和有關組
織法中有明確規定：國務院根據憲法、法律制定行政法規，國務
院各部、委根據法律、行政法規制定規章，地方政府根據法律、
行政法規和地方性法規制定規章。憲法規定的“根據”原則，至
少應該是要求行政機關制定的規范，必須與法律保持一致，不得
抵觸。據此，行政處罰法也規定，在法律已設定行政處罰的情況
下，行政法規可以再作具體化的規定，但必須在法律規定的違法
行為、處罰種類和處罰幅度的范圍以內。對規章作了更為嚴格的
限制性規定。總之，下一位階的規范要與上一位階的規范保持一
致。這是依法行政最重要的原則之一。法律保留原則，也就是立
法法中所規定的“國家專屬立法權”。即有些事項的立法權只屬
于法律。立法法草案對此作了明確的列舉，其中，最為重要的應
該是關于公民基本權利，包括人身權，財產權，言論、集會、結
社、出版、游行、示威等政治權利，宗教信仰、受教育權等權利
的保障。如果要對公民的上述基本權利作出限制或不利的設定，
只能由法律進行，即該項立法權只能屬于法律。但在一定條件下
，法律可以將其中某些本應由其設定的權力授權給行政法規或地
方性法規、規章等行使。如1984年9月全國人大常委會通過的《關
于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》
，又如行政處罰法規定，在法律沒有設定行政處罰的情況下，將
除人身自由處罰以外的處罰設定權授權于行政法規，這屬于相對
保留的情況。授予多少，其他法律規范就可以設定多少。沒有授
予的，就不能設定。例如不能將處罰、收費的設定權授予其他規
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