[ 楊濤 ]——(2004-4-26) / 已閱9623次
執法必須考慮成本
楊濤
據《青年報》4月7日報道，因不服市環保局對其作出的行政處罰，上海青浦高維精細化工廠（以下簡稱高維廠）一紙訴狀將市環保局告上法庭。長寧區人民法院近日作出判決，維持市環保局對高維廠作出的行政處罰決定。環保局在具體行政行為作出前便為調查取證花費了20萬元；在高維廠不服處罰提起訴訟后，環保局還特別聘請了本市以及外地的專業檢測機構，采用多種技術進行現場勘測；為了保全證據，執法人員24小時保護現場。最后，環保局支付的執法成本居然高達60萬。而根據市環境保護條例，市環保局最多只能罰高維廠10萬元。這樣的執法成本實在太高了。
4月9日有時評作者在《新京報》發表評論認為，“執法成本太高”是一個偽問題，環保局作為一個依靠國家稅收來運轉的環境保護行政執法部門，它的運轉成本由國家財政負擔，罰款不是為了讓違法者為行政執法部門的執法成本埋單，更不是直接作為行政執法部門執法的“報酬”， 執法部門由此支出的應訴成本不能算到被處罰者頭上。
從高維廠作為行政相對人的角度上看，當然，環保局作為行政執法部門是依靠國家稅收來運轉，而不用罰款來為其執法成本埋單，這樣的理解并沒有錯。但是從環保局行政機關的角度講，執法卻是必須考慮成本，因為，環保局既然是依靠國家稅收來運轉，納稅人的每一分錢都是來之不易，當然會要求行政機關要節約成本。從這個意義上講，建設“高效政府”不僅僅是說要行動迅速的高效率的政府，當然也包涵效益最大化的高效益的政府。
讓我們從具體語境來評析本案，我們先談談具體行政行為作出前為調查取證花費的20萬元，環保局是否必須要花費20萬元來調查取證，我們不得而知。但按照高效原則，我們希望環保局盡可能節約納稅人的每一個銅板，當然如果是必須付出如此大的代價也無可非議。但在高維廠不服處罰提起訴訟后，環保局特別聘請有關機構來進行現場勘測明顯不妥，因為根據有關司法解釋的規定：被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據，不能作為認定被訴具體行政行為合法的根據。如果是為了確保勝訴，可環保局在具體行政行為作出后進行現場勘測得到的證據并不具證據資格，如此增加執法成本純屬浪費納稅人的錢，豈不是荒唐之舉嗎？所以，我們在此強調效益、成本意識，就是要求執法機關和人員要加強法律意識、程序意識，真正理解其開支的每一分錢是來源于納稅人的觀念，盡可能減少開支。
問題的另一方面是，我們也要提出是否納稅人必須為違法者的違法行為埋單的命題？納稅人納稅所得是為促進公共福利，而為違法者的違法行為與公眾期望不符，那么因此而產生的執法成本與訴訟成本是否應當由納稅人來埋單？本案中就涉及為調查取證花費的20萬元和執法人員為保全證據而保護現場所花費的成本。筆者認為，這里涉及效益原則與公民權利沖突的問題。為了給予被處罰者正當申辯權和訴訟權，促進行政執法機關依法行政，保護公民、法人或者其他組織合法權益，執法成本的必須有必要付出，這也可以說這也是促進公共福利目的其中一方面。從這個意義上講，執法成本與訴訟成本應當由納稅人來埋單，執法機關不能轉嫁成本。但是，如果違法者為不正當的目的濫訴行為使執法機關增加的執法成本與訴訟成本卻不應當由納稅人來埋單，納稅人沒有義務為違法者的故意掩飾違法行為的行為埋單，可以考慮由法院判決其承擔執法機關為應訴所增加的成本。當然，在實踐中界定比較困難，應當從嚴掌握。
當然，筆者并不是主張所有的執法行為都是必須權衡執法成本。執法首先要考慮法律的正確實施、公共秩序和公共利益的維護、公民權利的保障，在此基礎上才是應當盡可能地考慮執法成本，因為執法成本畢竟來自納稅人的納稅，節約成本也是減輕民眾的負擔，更好地促進公共福利。
通聯：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學院法律碩士
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