[ 沈木珠 ]——(2000-11-24) / 已閱23126次
中國外資優惠制度利弊分析與重構探究
沈木珠
一
中國外資優惠制度是根據中國外商投資法律、法規和優惠關于各種優惠待遇的規定和實踐而逐步形成并發展起來的。這些優惠待遇的規定既分散在全國人大及其常委會制定的法律之中，也分散在國務院及各部委發布的全國性或區域性法規之中，還有相當數量和更為優惠的規定則分散在各種地方性法規和地方優惠政策之中。縱觀其規定，中國外資優惠待遇的內容和適用范圍是極為廣泛的，基中主要包括：
第一，稅收優惠。該項優惠是中國外商投資法律、法規優惠待遇規定和地方優惠政策的重要內容。在企業所得稅方面，外商投資企業享有特殊優惠的待遇，即凡設在經濟特區的外商投資企業，在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，均減按１５％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業，則減按２４％的稅率征收企業所得稅；但其項目如屬于技術、知識密集型的，外商投資在3000萬美元以上，回收投資時間長的能源、交通、港口建設的項目，稅率也減按１５％征收。還有，從事碼頭建設的中外合資企業、在經濟特區設立符合資金和期限要求的外資、合資金融機構、在上海浦東新區設立的生產性和從事基礎設施開發經營的外商投資企業以及國家認定的高新技術企業也都運用１５％的稅率。除上述稅率上的優惠外，外商投資企業還可因投資行業、經營期限、投資數額和產品出口比例符合法律要求而分別再享受“五免五減”、“二免三減”、“一免二減”或減按１０％的稅率征稅或者再投資退稅等特殊優惠待遇。在流轉稅方面，從１９９４年開始，即實行新稅制后，增值稅、消費稅和營業稅統一適用于內外資企業，但１９９３年前批準設立的外商投資企業因征收增值稅、消費稅和營業稅而增加稅負的，則可退還多繳納的稅款。在免稅方面，外商投資企業進口作為出資的機器設備、生產用車輛和辦公設備、出口產品的原材料、物料、個人自用的合理數量的交通工具和生活用品均免征進口關稅。在個人所得稅方面，凡在中國境內的外商投資企業、外國企業和其他部門工作的外籍人員（包括華僑、港澳同胞）的工資、薪金所得，依照《中華人民共和國個人所得稅法》的規定應繳納的個人所得稅稅額，減半征收。
第二，土地使用優惠。根據全國性法規和上海、深圳、海南等地方性法規的規定，外商在中國境內投資需要使用土地的，可以在土地使用費用和土地使用時間上享受優惠待遇。外商投資企業如屬技術先進企業和產品出口企業的（下稱兩類企業），其土地使用費（大城市市區繁華地段除外）按以下標準計收：（１）開發費和使用費綜合計收的地區，為每年每平方米５至２０元；（２）開發費一次性計收或者兩類企業自行開發的地區，使用費最高為每平方米３元。這些費用，地方人民政府還可酌情在一定期限內免收。在上海設立的外商投資企業如被確認為兩類企業，其用地如在非繁華地段的，從其被確認年度起３年內免繳土地使用費；如其用地在繁華地段的則從其被確認的年度起按規定標準的下限費額繳納土地使用費，籌建期間按規定標準的下限費額減半繳納。在深圳、海南設立的外商投資企業，開發土地期間和企業基建期間，按收費標準的３０％繳納土地使用費；企業經批準用自籌資金填海增辟的土地，免繳土地使用費１０年；屬兩類企業的用地，則還可享受“五免五減”或“五免三減”待遇。另外，深圳、海南經濟特區外商使用土地的期限最長可達７０年，具體年限按不同行業或建設項目予以確定。
第三，外匯管理優惠。在中國境內設立的外商投資企業之間，在外匯管理部門的監督下，可以相互調劑外匯余缺。為此，1９８５年在深圳經濟特區設立了第一個外匯調劑中心。截止１９９３年底，全國已有１８個城市開辦公開調劑市場，建立了１00多個外匯調劑中心。為外商投資企業解決外匯收支平衡提供了方便。再者，外商投資企業還可以其自有外匯或從境外借入外匯（指美元、日元、港元、德國馬克和英鎊）作抵押，向中國銀行和中國人民銀行指定的其他銀行申請辦理人民幣貸款。企業貸到的人民幣款項可以直接用于支付企業的生產成本和費用，也可用于納入計劃的國家資產投資。
第四，產品銷售、物資供應優惠。產品銷售優惠主要體現在增大內銷比例和以產頂進兩個方面。我國對外商投資企業生產的產品，在實行以外銷為主原則的同時，還貫徹以市場換技術或以產頂進的方針，如其產品屬國內需要進口的緊缺產品，采用國內原材料、元器件生產的產品或外商提供先進技術、設備生產的產品，經有關部門批準并照章納稅后，可以適當增大內銷比例。凡符合下列條件的技術先進企業，均可申請以產頂進：（１）確屬國內需要的技術先進型企業、合作企業的產品，投產初期，在實現國產化進程中，外匯平衡出現暫時困難的；（２）技術先進型合資、合作企業的產品屬于目前和今后幾年中央、地方和部門需要進口的；（３）申請以產項進的產品規格、性能，交貨期限和技術服務、培訓應符合國內用戶需要，產品必須經過國家級產品質量檢測中心鑒定，確認達到同類進口商品的質量標準，原則上價格不高于當時的國際市場價格。在物資供應方面的優惠主要是價格優惠，即我國供應外商投資企業的物資（除黃金、銀、鉑、石油、煤炭、木材必須按國家外匯管理部門或外貿部門所提供的市場價格計價，以外幣或人民幣支付外）與我國國有企業一樣，按國內現行價格計算，并以人民幣支付。另外，某些地方性法規，如《上海市外商投資企業物資采購和產品銷售辦法》還規定，外商投資企業在上海市采購其所需物資，在同等條件下，各物資經營單位或企業應優先滿足兩類企業的需要。
第五，勞務費用優惠。勞務費用是指支付給勞動者的工資和用于其他社會保險基金、福利費用和住房補助基金外，免繳國家對職工的各項補貼。〔1〕《上海市中外合資經營企業勞動人事管理條例》第３１條的規定就是關于兩類企業免繳上述各項補貼的例子。
第六，水電等條件優先提供。凡屬兩類企業的外商投資企業，其生產經營所需的水、電、運輸條件和通信投資設施都可得到優先提供，并按當地國有企業收費標準計收費用。〔2〕
二
中國法律給予外資的優惠待遇是多方面的，其適用范圍和優惠程度是相當廣泛和極其特殊的，普遍優惠適用于中國境內設立的所有外商投資企業；而特殊優惠則適用于在經濟特區、經濟技術開發區等特別區域內設立的外商投資企業以及投資行業、投資數額和經營期限等符合法律要求的外商投資企業。中國對外資實行的優惠制度，特別是稅收優惠制度，在中國利用外資的歷史上起過積極的作用，促進了中國經濟的高速發展。通過利用外資，引進了先進技術和科學管理經驗，擴大了就業，增加了國家財政收入。但毋容置疑，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，不同企業、不同區域實行不同的待遇制度的矛盾，優惠待遇制度與國民待遇原則的矛盾等已日益突出，主要表現在以下兩方面：
其一，外商投資企業享有的企業所得稅優惠待遇因企業性質和區域不同而異。例如，設在經濟特區、經濟技術開發區等區域的外商投資企業，從事碼頭建設的合資企業，在上海浦東新區設立的生產性和從事基礎設施開發經營的外商投資企業，在經濟特區設立的符合資金和期限要求的外資、合資金融機構以及國家認定的高新技術企業等均按１５％的稅率繳納企業所得稅，而設在經濟特區、經濟技術開發區和沿海經濟開放區所在城市的老市區的生產性外商投資企業則按２４％的稅率征收；又如，凡已經按１５％的稅率繳納企業所得稅的兩類企業則減按１０％的稅率繳納企業所得稅；再說，凡屬于生產懷企業或投資行業、投資數額、經營期限、產品出口比例等符合法律要求的還可再享受減句稅或退稅等特殊優惠待遇。這種優惠待遇的給予，不僅人為制造了內外資企業之間的差別，而且也制造了外商投資企業之間的差別。另外，增值稅、消費稅、營業稅雖然也適用于外商投資企業，但１９９３年前批準設立的外商投資企業如因征收以上稅種而增加稅負的，則可申請退還多繳納的稅款。再者，外商投資企業進口作為出資的機器設備、物料、企業自用運輸工具、辦公用品等均免征關稅，使外商投資企業處于有利的競爭地位。但內資企業卻不能享受這些優惠待遇，從而削弱了內資企業的競爭能力。
其二，外商投資企業享有進出口經營權和免領進口許可證。外商投資企業進口自用的生產物品，企業所需的設備、原材料和其他物資，出口企業生產的產品，均免予辦理進出口許可。〔3〕而內資企業想取得進出口經營權必須具備法律規定的條件，并經國務院對外經濟貿易主管部門許可，否則企業想取得進出口經營權必須具備法律規定的條件，并經國務院對外經濟貿易主管部門許可，否則不得經營對外貿易。與此同時，外商投資企業外國投資者作為出資而進口的設備和物料，在其批準經營范圍內，為生產內銷產品和國內經營業務所需進口的設備、生產用車輛和各種料件，進口本企業自用的、數量合理的非生產性物品，只要不屬于進口許可證管理的商品，均免領進口許可證，海關憑批準成立企業的文件、合同或進出口合同驗放；更甚者，外商投資企業為生產出口產品所需進口的設備、生產用車輛和各種料件，包括實行進口許可證管理的商品在內，都免領進口許可證。正是這種特殊的優惠待遇，為一些地方和企業利用作為逃避國家配額許可證管理的一種方式提供了方便。例如，國內鋼材市場行情一度呈旺，一些企業即利用這一機會，與某些享有這種特惠的外商投資企業合伙進口鋼材，使實際到貨數量大大超過許可證發放數量，擾亂了市場秩序。
除此之外，外商投資企業還享有許多國內企業所不能享有的優惠待遇。所有這些優惠待遇由于超國民待遇標準而起到負面作用，導致虛假投資倒賣免稅進口物資、假借投資進口逃避國家配額許可證管理、偷稅漏稅、虛報虧損、設法推遲獲利年度等現象的發生。這種實際上的不平等，反過來損害了我國的投資環境。
三
中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了系統的社會主義市場經濟理論，其中最為突出的內容是承認個人和企業等市場主體享有獨立、自主和平等的權利；建立具有競爭性的市場體系，由市場形成價格，保證各種商品生產要素的自由流動，由市場對資源配置起基礎性作用；遵守國際交往中通行的規則和慣例。其中，市場主體之間的平等競爭，正是市場經濟的本質所在，它意味著各種主體機會均等地按照統一的市場價格取得生產要素和出售商品，公平地承擔各種稅負。因此，市場經濟的發展必然呼喚國民待遇的出臺。中國社會主義經濟雖以公有制為主體，多種經濟成份共同發展，但它與在資本主義條件下的市場經濟一樣，要求對參與市場競爭的主體（國有企業、集體企業、私營企業、聯營企業、股份制企業和外商投資企業等）一視同仁享受法律賦予的各項權利并履行法律規定的各項義務，使他們同處于一條起跑線上，公平竟爭。
然而，在市場經濟體制確立之前，中國雖未提及“國民待遇”字樣，但實際上中國已在一般民事權利、企業經營自主權、投資活動方面的權利的享受和企業資格的取得、權利的保護以及義務的履行等方面均給予外資一定范圍、一定程度的國民待遇。盡管如此，外商投資企業在許多方面享受的待遇與內資企業相比，區別甚大，特別是對外商投資企業實行的稅收優惠待遇制度，使其處于“超國民”的地位。隨著中國市場經濟體制的形成和世界貿易組織的建立以及烏拉圭回合協議的生效，投資領域已被納入關貿總協定的體制之內，而國民待遇又是關貿總協定的基本原則之一，因此，投資領域方面的國民待遇必然成為一項廣泛的國際義務。中國已提出加入世界貿易組織并為此目的有步驟地采取各項有效措施步向國民待遇。先是縮小內部差別，改變優惠傾斜方向并拓展外商投資領域。具體做法是，在繼續實施沿海發展戰略的同時，加快內地省市開放的步伐，給予外商投資的某些優待由地區傾斜逐步向行業傾斜過渡；允許外商投資外貿、金融、保險、航空和運輸等領域。進而實行稅制和匯制改革。具體做法是，按國際規范改革了流轉稅，對內外資企業統一征收增值稅，對內外人員工資所得統一征收個人所得稅和內外資企業按同一稅率征收企業所得稅；實行匯率并軌，建立統一的銀行間外匯市場，實行以市場供求為基礎的單一的有管理的浮動匯率制度。
近來，中共中央已明確提出對外商投資企業逐步實行國民待遇。〔4〕為此，中國從１９96年４月１日起，取消外商投資企業的設備進口關稅免稅待遇。但對于在１99６年４月１日前批準的項目在3000萬美元以下的可享受1年的寬限期；項目在３０00萬美元以上的可享受２年的寬限期。〔5〕這一舉措，無疑是削減外資優惠待遇，縮小內外資企業之間的待遇差別。
我國的稅制改革，采取了逐步調整、逐步削減和逐項取消的做法。理由是，對外商投資企業實行國民待遇并不可能一步到位，更不可能保證內外資企業待遇完全平等。更何況，實行國民待遇還可援引關貿總協定的例外條款。中國是發展中國家，就是將來加入世界貿易組織，也是以發展中國家的身份享受權利并承擔義務的。因此，在投資領域中給予發展中國家的各項優惠待遇，同樣適用于中國。這說明了對外商投資企業實行國民待遇，并非排除給予其一定的優惠待遇。實踐中，發展中國家為了吸引外資而不同程度地給予外資一定的優惠待遇就是最好的證明。當然，作為發展中國家的中國，理應責無旁貸地根據市場經濟國際慣例和烏拉圭回合協議對發展中國家的要求，有計劃、有步驟地通過調整和修訂外商投資政策和法律，包括調整、減少或取消外商投資企業的某些優惠，也包括減少對外商投資企業的差別待遇，同時還可考慮提高內資企業的某些待遇來重新構建外資優惠制度。筆者認為，新構建的外資優惠制度可包括如下內容：
１．企業所得稅優惠。該項優惠首先體現為稅率優惠。我國目前內外資企業統一按３３％的稅率征收企業所得稅，這顯然是提高內資企業的待遇。而該稅率與許多發展中國家，如菲律賓（３５％）、薩爾瓦多（３８％）、埃及（３９．７％）、馬來西亞、新加坡、哥倫比亞、洪都拉斯、埃塞俄比亞和斐濟（４０％）、墨西哥和黎巴嫩（４２％）、泰國、印尼、阿根廷（４５％）〔6〕等相比則明顯偏低，這對外資來講，則不失為一種優惠。其次是區域優惠。即經濟特區外商投資企業、經濟技術開發區的生產性外商投資企業、浦東新區的生產性和從事基礎設施開發、經營的外商投資企業以及國家認定的高新技術企業均按１５％的稅率征收；而沿海經濟開放區、經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業則適用２４％的稅率征稅；凡按１５％稅率征稅的企業如被確認為兩類企業的，可減按１０％的稅率征稅，以上區域優惠可根據我國區域發展的需要適用于其他區域，以鼓勵外商對特定區域的投資。按我國現行某些關于鼓勵向特定區域投資的法規的規定，已將各項優惠統一適用于內外資企業。〔7〕再次是行業優惠。為了引導外資投向，在適用以上有關優惠的同時，還可考慮對某些行業在一定時期內給予減免稅待遇。諸如對農業綜合開發和農業新技術項目、工業項目、交通項目、郵電通訊和公用事業等行業還可繼續給予所得稅減免優惠，以重點鼓勵特殊行業的發展，待有關行業發展到一定程度時才予以取消。最后是再投資優惠，外商投資企業的外國投資者如果將從企業取得的利潤用于直接再投資，經營期限不少于５年的，可向稅務機關申請退還其再投資部分已繳納所得稅的４０％稅款；如果將該利潤用于舉辦、擴建兩類企業，經營期不少于５年的，可申請全部退還其再投資部分已繳納的所得稅稅款。
２．拓展外商投資領域。根據中國外商投資法的規定，新聞、出版、廣播、電視、電影、商業、外貿、保險、郵電通信；公用事業，交通運輸，房地產，信托投資，租賃等行為業是禁止或限制外商投資的，習慣上由國內企業獨家壟斷，無人與之競爭，其弊端種種，路人皆知。其他行業，雖有競爭，但又不同程度享有國家給予在能源、運輸和原材料等方面的優惠，使其具有競爭優勢。以上限制和厚此薄彼的做法對外商和外商投資企業來講是一種差別待遇。近年來，中國已有限度地向外商開放了金融、外貿、交通和通訊等行業，而對這些行業的開放主要極限在經濟特區和上海浦東開發區，不利于全局發展。因此，隨著國民待遇的全面實行，中國應力爭在全國范圍內拓展外商投資領域。
３．放寬內銷比例。中國外商投資法鼓勵外商投資企業辦成產品出口企業，其生產的產品必須全部出口或者大部分出口，除非產品屬于中國急需的或者中國需要進口的，才允許給予較大的內銷比例。為了貫徹市場主體間的公平競爭原則，在符合國家總體要求和保持以外向型為主的經濟格局的前提下，放寬外商投資企業產品的內銷比例（但涉及進口許可和配額管理的產品除外）。特別是對于高科技項目和大財團、大跨國公司投資的重點項目，更應讓出部分國內市場，甚至允許其自行確定內外銷比例。因為這對中國來講，是以市場換技術的好辦法，而對外商而言，卻是一項優惠措施。
４．延長經營期限和擴大經營范圍。為了鼓勵外商投資和有效地引導外資投向，國家可對那些規模大、風險大和資金回收期長的高新技術項目，農業綜合開發和能源、交通、基礎工業項目，允許其延長經營期限并擴大與這些項目有關的經營范圍。
５．提供優質服務。為外商投資提供優質服務，同樣是改善中國投資環境的有效措施，具體包括以下三項：
第一，簡化外商投資審批程序。長期以來，在中國境內設立外商投資企業一律必須經過立項、申請、審查批準等程序，即實行逐項審批制度。實行該項制度由于程序繁瑣、審批時間長而有礙于提高辦事效率，在一定程度上影響了外資的引進。因此，中國應當參照國際上的普遍做法及時改審批制為登記制。在這方面，經濟特區的做法是值得借鑒的。目前，在深圳的外商投資項目只要不屬于《深圳市投資導向目錄》禁止類和六種除外項目和情形，〔8〕投資者則無須履行投資立項審批程序，直接到深圳市工商局或保稅區管理部門申請登記注冊，并向市外資辦備案即可。即使對于需要立項審批的項目，也實行“一站式”聯審制。〔9〕具體做法是，把與外商投資有關的管理服務部門集中在一起聯合辦公，設立外商投資服務中心，集招商引資的接待咨詢、立項審批、核準登記、注冊發照專業服務、統籌協調于一體，為外商提供“一條龍”服務，使投資者只需進“一個門”就可辦齊有關投資的各項手續。
第二，簡化外商出入境手續。這項優質服務已在中國經濟特區得以體現。在海南，外國人到島內洽談投資、貿易等，停留時間不超過１５天的，可臨時在海口或三亞口岸辦理入境簽訂手續；需要常駐的外國人及其隨行眷屬，可申請辦理多次入境簽證。港澳臺同胞和華僑持有有效證件或護照的，前往海南島及轉住境內其他地區或者出境，無需辦理簽證。〔10〕而在深圳，外商到經濟特區內投資辦廠或興辦其他企業，均可辦理往返多次有效的出入境簽證。深圳口岸勻設有專用通道，并延長海關出入境關閘時間，方便外商出入境。外國旅客進入特區，停留不超過７２小時的，可免予辦理簽證手續。廈門、珠海、汕頭經濟特區也同樣為外商出入境提供了方便。以上做法應在全國各地鋪開，全面為外商提供優質服務。
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