[ 李繼忠 ]——(2016-10-12) / 已閱13651次
PPP那些事|如何理解社會(huì)資本方
----研讀財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》體會(huì)之一
李繼忠 李菡君
【摘 要】 2014年12月30日財(cái)政部網(wǎng)上公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)），在該通知中《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》作為附件一同昭告天下。該通知強(qiáng)調(diào)了要高度重視PPP合同管理工作，誠(chéng)哉斯言。該通知還稱為規(guī)范PPP合同管理工作，財(cái)政部制定了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》后續(xù)還將研究制定標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等，功德無(wú)量。筆者最感興趣的是，該通知稱總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范合同條款，與時(shí)俱進(jìn)。兩年過(guò)去了，針對(duì)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”內(nèi)容談?wù)剬W(xué)習(xí)體會(huì)以利今后改進(jìn)。
【關(guān)鍵字】 PPP項(xiàng)目 合同指南 社會(huì)資本方
一、前言
2014年12月30日財(cái)政部網(wǎng)上公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)），在該通知中《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》作為附件一（昭告天下）。該通知強(qiáng)調(diào)了要高度重視PPP合同管理工作（誠(chéng)哉斯言）。該通知還稱為規(guī)范PPP合同管理工作，財(cái)政部制定了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》后續(xù)還將研究制定標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等（功德無(wú)量)。筆者最感興趣的是，該通知稱總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范合同條款(與時(shí)俱進(jìn))。作為中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)律師，筆者一直認(rèn)為合同是律師的一畝三分地，談合同無(wú)論是PPP項(xiàng)目合同還是非PPP項(xiàng)目合同，還真少不了讓人不待見的律師。本文是一個(gè)嘗試，效果好的話，也可以做個(gè)系列。
二、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”內(nèi)容
2014年11月29日財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”（第3頁(yè)）分三部分：
首先，“本指南所稱社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。本指南所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目�！�
其次，“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。”
第三，“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。”
三、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”解讀
筆者評(píng)價(jià)。初看財(cái)政部關(guān)于社會(huì)資本方的論述似乎沒有啥問題。但是如果您以中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)律師的身份來(lái)分析（這個(gè)還真的不是雞蛋里挑骨頭），財(cái)政部關(guān)于社會(huì)資本方、聯(lián)合體、項(xiàng)目公司之間的論述文理邏輯法律均不通。財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》將中國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)際帶到了何方：該合同指南將中國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐帶到了“非PPP”路上了，也就是一直被財(cái)政部封殺的BT模式上去了。這還真不是筆者危言聳聽。本文不論述這個(gè)沉重話題，留待筆者后來(lái)論述。
首先，“社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司”文理不通。“社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本”文理通，但是“社會(huì)資本方是項(xiàng)目公司”則法理不通：“項(xiàng)目公司”在政府作為項(xiàng)目公司股東的情況下“項(xiàng)目公司”還能同“社會(huì)資本方”劃等號(hào)嗎?《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本方法人資格，這個(gè)可以有，但是同時(shí)將政府平臺(tái)公司排斥在社會(huì)資本之外有點(diǎn)武斷（筆者關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的規(guī)定也有話講）；
其次，合同指南一方面強(qiáng)調(diào)“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人”，另一方面卻稱“項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體”矛盾：如此PPP項(xiàng)目實(shí)際投資人則成了項(xiàng)目公司了。這屬于法理不通。合同指南起草人不清楚項(xiàng)目建設(shè)通過(guò)公開的招標(biāo)投標(biāo)程序選定承包商（工程建設(shè)者）則成立非法人的項(xiàng)目部是一般做法，合同指南起草人不清楚（也不明確規(guī)定）成立項(xiàng)目公司的條件，“社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體”之說(shuō)埋下隱患（誰(shuí)是始作俑者？）。
第三，合同指南中“項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立”括號(hào)中的內(nèi)容曝露合同指南起草人的短板，合同指南中規(guī)定項(xiàng)目公司“也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立”則法理不同也曝露合同起草人專業(yè)素養(yǎng)不夠。要求合同指南起草人在合同指南明確項(xiàng)目公司成立的條件這個(gè)要求肯定高了。但是合同指南的規(guī)定直接（一針見血？）的指出項(xiàng)目公司不是社會(huì)資本方的唯一選擇，項(xiàng)目公司并不是非成立不可。
四、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”修改版
筆者的評(píng)價(jià)如果不是認(rèn)真的對(duì)照指南來(lái)看，是相當(dāng)?shù)霓挚陔y懂。下面結(jié)合筆者評(píng)價(jià)并結(jié)合相關(guān)法律提出修改版如下，請(qǐng)對(duì)比著看或許真的懂筆者的心。
《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第一章“總則”第一節(jié)“PPP項(xiàng)目主要參與方” 之“二、社會(huì)資本方”（第3頁(yè)）筆者修改版如下：
“本指南所稱社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或SPV（包括聯(lián)合體（Joint Ventures）和項(xiàng)目公司（SPC）。本指南所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)獨(dú)資企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，如果只有一家社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的話，本指南建議社會(huì)資本方?jīng)]有必要成立SPV（含SPC）。如果PPP項(xiàng)目采取狹義融資的話，本指南建議社會(huì)資本專門針對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司也就是SPC，作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體并作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。
項(xiàng)目公司是依中國(guó)公司法等設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司股東為參加競(jìng)爭(zhēng)性磋商或公開招標(biāo)投標(biāo)的社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家組成聯(lián)合體的多家企業(yè)）出資設(shè)立，本指南不建議由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司。如果成立項(xiàng)目公司，本指南建議政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。 項(xiàng)目公司應(yīng)該如同社會(huì)資本組成聯(lián)合體一樣，參加PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性磋商或公開的招標(biāo)投標(biāo)程序�！�
五、結(jié)論
結(jié)合財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》關(guān)于“四、承包商和分包商”的規(guī)定，財(cái)政部合同指南將中國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)際帶到了何方：該合同指南將中國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐帶到了“非PPP”路上了，也就是一直被財(cái)政部封殺的BT模式上去了。這還真不是筆者危言聳聽，本文不論述這個(gè)沉重的話題，留待筆者后來(lái)做文章。
參考資料
總共2頁(yè) 1 [2]
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