[ 劉媛媛 ]——(2014-4-10) / 已閱7443次
[案情]
2013年3月17日，原告林某在居委會參加業主會議時與他人發生爭執，因情緒激動，實施了拍、砸會議室中乒乓球桌的行為，致球桌受損，居委會向被告上海市公安局浦東分局報了警。3月19日，被告派出一名民警拍攝了乒乓桌受損照片。3月27日，被告認定原告有故意損毀公私財物的違法行為，對原告作出行政拘留5日的行政處罰。原告不服向法院起訴要求撤銷該處罰決定。
[分歧]
對于被訴行政處罰決定的合法性審查，有兩種意見：
第一種意見認為，程序合法是行政行為合法的重要內容之一，行政機關實施具體行政行為，必須遵守法定的程序、形式。《公安機關辦理行政案件程序規定》第四十條規定“調查取證，人民警察不得少于二人，并表明執法身份”，而該案中證明球桌受損情況的照片僅由一名警察制作，法院應當以“違反法定程序”為由，撤銷被訴行政處罰行為。
第二種意見認為，本案中被告用于證明原告行為導致球桌受損情況的主要證據為照片。然而，本案中照片僅由一名警察制作，違反了“調查取證人民警察不少于二人”的要求，不能被法院所采信。法院應當以“主要證據不足”為由，撤銷被訴行政處罰行為。
[評析]
筆者同意第二種意見，理由如下：
1.本案中被告提供的照片不能作為定案依據
證據需要具備真實性、合法性和關聯性，才能在訴訟程序中被法院采信。其中，證據的合法性是指證據的來源、內容、形式以及取得證據的方式和程序都必須合法。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）第五十五條規定：“法庭應當根據案件的具體情況，從以下方面審查證據的合法性：（一）證據是否符合法定形式；（二）證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求；（三）是否有影響證據效力的其他違法情形。”《證據規定》第五十七條則進一步規定：“下列證據材料不能作為定案依據：（一）嚴重違反法定程序收集的證據材料……”
根據上述規定，對于行政機關嚴重違反法定程序收集的證據，法院應當進行“非法證據排除”，不能作為判斷行政行為是否合法的依據。然而，對于嚴重違反法定程序的認定標準，法律并沒有明確。一般來說，司法實踐中需要考慮行政機關取證過程中違反的程序是否屬于重要程序和強制性程序，是否可能對相對人權益造成較大程度侵害，并結合具體案情加以判斷。本案中，“調查取證，人民警察不得少于二人”顯然屬于強制性程序，其目的在于防止一人取證可能發生的疏漏或徇私枉法行為。同時，本案原告被處以行政拘留5日的行政處罰，對被告的人身權、財產權產生重大影響，理應對行政機關收集證據有更高的程序要求，防止行政機關違法行政，充分保障相對人的合法權益。因此，可以認定本案中被告違反兩人調取證據的要求，所收集的照片不符合證據的合法性要求，應當在被訴行政行為合法性審查中予以排除。
2.被訴行政處罰行為應屬主要證據不足
本案中，被告主要通過其提交的照片來證明球桌的受損情況，但由于照片取證程序違法，其證明效力被排除，認定原告故意毀損公私財物并進行處罰就失去了依據。然而，被告取證程序違法的情況下，被訴具體行政行為屬于主要證據不足還是違反法定程序，還需加以認定。
從兩者的比較來看，“主要證據不足”是被告所提供的證據不足以證明主要事實，導致相關事實在法律上難以確定；而“違反法定程序”則是行政機關在作出具體行政行為過程中順序顛倒、違反期限要求或缺失某些必要環節，導致相對人的程序利益受損。本案中，原告因情緒激動實施了拍、砸涉案球桌的行為，對球桌可能造成的損壞屬間接故意。在這種情況下，原告行為是否構成故意損毀公私財物，關鍵在于原告的行為是否對球桌造成損害以及損害的程度如何。然而，由于證明球桌受損情況的照片被排除在可以采信的證據之外，導致剩余的證據難以證明原告的行為造成涉案球桌實際受損，從而導致了證明案件關鍵事實的主要證據不足。
雖然相關證據被排除是由于被告在收集證據的程序上存在問題，但是從整個行政行為的過程來看，調查取證是一個相對獨立的環節，與行政處罰中的立案、權利告知、聽取相對人陳述、申辯、決定送達等環節一起體現其程序價值。同時，嚴重違反法定程序收集到的證據本身存在合法性缺陷，導致被告認定的相關事實的證據支撐度降低，甚至完全沒有證據予以證明，而非直接導致相對人在整個行政行為中的程序利益受損。因此，本案中被訴具體行政行為應當屬于“主要證據不足”，而非“違反法定程序”。
（作者單位：上海市浦東新區人民法院）
