[ 劉俊 ]——(2014-1-14) / 已閱7166次
行政公益訴訟一般意義上是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)性機(jī)構(gòu)的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。這一新型的訴訟制度在西方法治國(guó)家發(fā)育得已相當(dāng)成熟，但各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟等等，內(nèi)涵大體相當(dāng)。
美國(guó)的行政公益訴訟主要表現(xiàn)為在判例基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的所謂“私方司法長(zhǎng)官理論”。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為的合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利；因此，作為公共代表的立法機(jī)關(guān)就可以根據(jù)它的意愿把保護(hù)公共利益的任務(wù)委托給別人。立法機(jī)關(guān)認(rèn)為合適時(shí)，可以把此任務(wù)委托給政府官員，如司法部長(zhǎng)，但也“可以不委托司法部長(zhǎng)或其他政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權(quán)力的行為，這同樣有了真實(shí)的爭(zhēng)議。憲法允許國(guó)會(huì)授權(quán)任何人（不論他是不是政府官員）對(duì)有關(guān)此爭(zhēng)議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公共利益也行�？梢哉f(shuō)，被授權(quán)的人是私方司法部長(zhǎng)。”這種理論在聯(lián)邦法規(guī)中得到了極好的體現(xiàn)。典型的如《清潔空氣法》中創(chuàng)設(shè)的“公民訴訟條款”，其中規(guī)定任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。70年代以后的主要聯(lián)邦法規(guī)也都規(guī)定了公民的起訴資格，從而為公民和公眾團(tuán)體請(qǐng)求復(fù)審行政行為提供了強(qiáng)有力的保障。有些州的法律亦明文確認(rèn)了個(gè)人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。
立法上的進(jìn)步主要是由日益寬松的司法判例推動(dòng)的，法院在認(rèn)定原告資格方面不斷放低要求。以前，法院遵循的是“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”，當(dāng)事人必須積極證明其法律權(quán)利受到損害，才有起訴資格；40年代以后，傳統(tǒng)司法模式的行政法律關(guān)系越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代行政和保護(hù)公益的需要，司法審查起訴標(biāo)準(zhǔn)被迫改革， “法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”逐步讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，即不要求被攻擊的行政行為所侵害的利益屬于法律特別規(guī)定的利益，只要申訴人有可能主張此種利益處于憲法或法律所規(guī)定或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，就可請(qǐng)求司法審查。這使行政訴訟的原告資格和訴訟請(qǐng)求的范圍大大拓寬，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利或利益受到行政行為直接影響的行政管理直接相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人（第三人），乃至“任何人”。最高法院在1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)一案中承認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)者的原告資格。在1973年美國(guó)訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生環(huán)保協(xié)會(huì)案中，最高法院聲稱，不能簡(jiǎn)單地因?yàn)樵S多人都遭受了同一種損害，就否定受害人中某一人的訴訟資格；如果僅因許多人都遭受了同一種的損害，而否定某些受害人的訴訟資格，那么對(duì)危害性更為嚴(yán)重的政府行為就會(huì)沒有人提出控告。經(jīng)過判例的發(fā)展，對(duì)“損害和不利影響”的理解由直接擴(kuò)大到間接，受不利影響和損害的對(duì)象由自身擴(kuò)大到大家，不利影響和損害的性質(zhì)由經(jīng)濟(jì)損害擴(kuò)大到非經(jīng)濟(jì)損害，利益狀態(tài)也由“既得”擴(kuò)大到“可得”
英國(guó)法律對(duì)于公益的司法救濟(jì)相對(duì)保守，但在當(dāng)事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)總體上是向統(tǒng)一的和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。對(duì)此，上訴法院院長(zhǎng)德寧親王指出，“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用法律，致使數(shù)千人的臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律，我認(rèn)為這是一個(gè)重要的憲法原則問題�！�
大陸法系國(guó)家有將行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統(tǒng)，其客觀訴訟是指對(duì)行政機(jī)關(guān)違反客觀的法律規(guī)則和法律地位所提起的訴訟，其出發(fā)點(diǎn)主要在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。
在德國(guó)，訴訟利益已經(jīng)由傳統(tǒng)的狹義的權(quán)利概念擴(kuò)大到法律所保護(hù)的法定利益乃至值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益。其權(quán)利的來(lái)源，不單以一般的成文法規(guī)為據(jù)，還及于憲法規(guī)定的基本權(quán)利和“一般法原則”所生的不成文權(quán)利。學(xué)界和實(shí)務(wù)界承認(rèn)由憲法和法規(guī)整體所演繹出的“一般法原則”。
法國(guó)很有特色的訴訟種類越權(quán)之訴，一般認(rèn)為性質(zhì)上屬于客觀訴訟。它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤消的救濟(jì)手段。只要申訴人認(rèn)為某種利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。不僅行政決定的直接相對(duì)人可以提起越權(quán)之訴，如果第三人因?yàn)檫`法的行政決定而受到直接的利益侵害時(shí)，亦可提起；各種團(tuán)體的作用尤其廣泛和活躍，當(dāng)他們的集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)，一般也可以自己的名義提起越權(quán)之訴。
日本的行政案件訴訟法規(guī)定的民眾訴訟承認(rèn)原告以不涉及自己法律上的利益而提起訴訟，其目的不是直接保護(hù)、救濟(jì)國(guó)民私人的權(quán)益，而在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。其中的居民訴訟起源于美國(guó)法，是在判例上形成的納稅人訴訟。這是糾正地方公共團(tuán)體的職員所進(jìn)行的違法的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上的管理運(yùn)作，以確保其公正運(yùn)行的制度。
從各國(guó)行政立法的趨勢(shì)看，起訴資格的門檻被大大降低，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起申訴，促進(jìn)公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)�？梢哉f(shuō)，如果充分考慮當(dāng)今法律制度中的公共利益要求，那么能為公共利益辯護(hù)的人的概念必須相應(yīng)地?cái)U(kuò)大。法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，這是當(dāng)代行政民主、公民參與行政活動(dòng)的一種表現(xiàn)。行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是在當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動(dòng)，政治法律思想進(jìn)行全面革新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，它的確立有著深層次的理論和歷史背景。
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