[ 王新劍 ]——(2013-8-21) / 已閱6969次
人民監督員制度是最高人民檢察院在加強內部監督制度的同時,對自己直接受理偵查案件主動接受外部監督的制度創新,它的創立增補了檢察制度中的一個空白,進一步健全了對檢察權的監督制約機制。但我們也要清醒的認識到,人民監督員制度畢竟是一項改革探索,所謂“探索”,它就需要從其它相近制度吸取養分,不斷充實自身的肌體。源于法理基礎、價值理念的趨同性,我們不自覺地將其與人民陪審員制度相比。寄望于在比較的基礎上,吮吸人民陪審員制度的精華,回避人民陪審員制度的缺憾,以求人民監督員制度更快的完善。
一、人民監督員制度與人民陪審員制度的相同之處
公民參與司法已經成為現代民主法治國家的特征之一,它是各國司法制度改革追求的目標。人民監督員制度與人民陪審員制度正是我國公民作為決策者參與司法的兩種主要表現,它們不僅具有相同的法理基礎、法律權源,而且蘊含著相同的司法民主、司法公正、保障人權、權力制約等現代司法理念和價值觀念。
1、人民主權原則是兩制度確立的共同法理基礎。我國《憲法》第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。……人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”人民主權原則彰顯于國家根本大法,并為我國現代民主政治體系的建立奠定的法理基礎,而我國司法制度中有關人民與國家機關相互關系的制度規定,也顯露出極其濃厚的人民主權色彩。首先,人民監督是人民主權原則的重要內容,也是人民主權原則得以體現的重要保障。人民監督員制度的建立,意味著在檢察工作中增設了一條人民群眾直接參與和監督檢察工作的新途徑,體現了人民當家做主的精神實質和貫徹群眾路線的要求,有利于檢察機關接受人民群眾的監督,傾聽人民群眾的意見,有效遏制檢察權壟斷化的態勢,更有力的表征檢察權和人民主權的回歸。其次,審判權是國家政權的重要組成部分,從廣大普通民眾中選舉出的人民陪審員和專業法官共同審理案件,行使與專業法官相同的審判權,正是社會主義民主政治的重要表現形式。人民將自己的意志通過立法程序制定成法律,由人民自己信任的陪審員監督并行使審判權,有效保障了人民主權原則在審判領域的真正實現。
2、兩制度蘊含著相同的司法理念和價值追求。一是社會正義與司法公正相統一。司法公正是司法制度的核心和靈魂,也是各國司法改革的價值目標。人民陪審員與人民監督員參與司法是憑借公民樸素的社會正義感、公平感,根據自身的社會經驗以及對人情世故的了解來進行判斷,其與職業司法官的判斷相結合,才能真正體現社會正義,從而實現司法公正。二是防止司法腐敗。通過人民陪審員與人民監督員參與司法,才能保證平民司法的“普通意識”對職業司法官的“職業意識”的有效制約。它不僅有利于防止司法的專斷、司法權的濫用和腐敗,而且有利于防范各種外部的不當干涉,保證司法的中立、獨立和公正。三是保障人權。在刑事訴訟中,犯罪嫌疑人和被告人面對的是強大的國家司法機關,幾乎無力與之抗衡。而人民陪審員制度正是通過公民的參與為國家司法機關隨意定罪量刑設置了障礙,從而使被告人的權利得到實在的保障。同理,人民監督員制度,也是通過普通民眾參與檢察自由裁量權的決策運行過程,從而保障犯罪嫌疑人、被害人等其他訴訟當事人的合法權益。四是司法權力的制約。任何權力都要受到制約,以國家為后盾的強大的司法權更要受到監督。公民直接參與檢察權的決策運作和案件的審判,等于分享了部分司法權,弱化了司法官的權力,增強了當事人的力量,改善了國家、司法權與個人力量的比例關系,使國家權力與個人力量在量上形成平衡結構,從而構成對司法權的社會監督。
3、兩制度同屬于間接客觀監督的形態。所謂間接客觀監督就是沒有完全排斥監督對象影響的、由客觀監督主體實施的監督形式。人民陪審員的產生辦法,按目前法律規定是“選舉產生”,但最高人民法院在1961年8月《關于人民法院陪審員是否需要選舉問題的函》中指出:“根據工作需要,也可以臨時邀請符合條件的人參加陪審”。此條規定為人民法院隨意選取陪審員打開了缺口,使人民陪審員制度蛻變為間接客觀監督的形態,從而導致作為監督主體的人民陪審員飽受作為監督對象的審判機關的干擾,監督作用大大降低。人民監督員制度也面臨同樣的困境,雖說人民監督員由其它單位推薦,但需要檢察長聘任,檢察機關對人民監督員的確定必然產生影響,在一定程度上,檢察機關擁有對人民監督員的最終決定權。讓被監督者擁有選擇監督者的權力難免會影響到監督者的監督力度,人民監督員在履行職責過程中,能否處于超然的位置不得不令人擔心。另外,從實踐來看,人民監督員主要還是通過咨詢性的工作而實現監督功能,其功能的實現無法越過監督的對象,而必須依賴于監督對象的自我改造。
二、人民監督員制度與人民陪審員制度的差異之處
人民陪審員制度對人民監督員制度的形成客觀上具有某種啟示作用,但是人民監督員制度的合理性和合法性并不是來源于其與人民陪審員制度的相關性,而是來源于當代檢察實踐的需要,來源于我國檢察權的特殊結構,它是一種與人民陪審員制度具有重大區別的制度,它們在決議效力、保障機制、運行程序等方面存在諸多差異。
1、從兩者的決策效力來看。人民監督員在“七類案件”監督過程中,具有獨立評議和表決權,但其表決意見僅是檢察長和檢察委員會作出決定的參考依據,不具有決定性或終結性的效力,因而是一種柔性的權力,也是一種間接的權力。至于人民監督員在其它監督范圍表現出的權力,也只是糾正錯誤啟動權或應邀參加權,不屬必然的權力;且這些權力的行使,缺乏相應的程序保障,其效力被進一步柔化。與此大相徑庭的是人民陪審員擁有與法官的一樣的權力,他享有知悉案情權、庭審訊問、發問權、合議時充分發表、保留自己的意見權、表決權、法律文書署名權等權利,這些權力融合構成具有終結性的司法決斷權,它是一種剛性的權力,也是一種直接的權力。
2、從兩者的保障機制來看。首先是身份保障。我國在建國初期就把陪審制納入國家的根本大法,后來雖幾經刪改,最終還是在《人民法院組織法》及各訴訟法中賦予了人民陪審員的法律地位,獲得了公眾的廣泛關注及支持,成為普通民眾參與司法決策的有效途徑。反觀人民監督員制度,它在現行基本法中未有規定,僅僅依據高檢院的有關規定來操作,法律依據尚不夠充分,因而也就沒有強硬的法律靠山作支撐,監督主體乃至整個人民監督員制度的合法性受到質疑在所難免。其次是物質保障。在人民陪審員制度執行中,我國相關部門已規定,對于無固定收入的人民陪審員在執行陪審職務期間,由人民法院參照當地職工上年度平均貨幣工資水平,按實際工作日給予相應補助。對于有固定收入的人民陪審員,其所在單位不得因其執行陪審職務而克扣或者變相克扣其工資、獎金及其他福利待遇。該規定保證了人民陪審員制度的有序運轉。相比之下由于人民監督員制度正處于探索階段,還沒有相應的經費保障機制與之相配套。其資金來源只有從現有的辦案經費中擠出,使本來略顯拮據的檢察經費保障更是捉襟見肘。
3、從兩者的運行程序來看。一啟動方式不同。我國人民監督員制度同時采取二種啟動方式,在對擬不起訴、擬撤銷案件的監督上采取檢察官主動提起的啟動方式;對犯罪嫌疑人不服逮捕決定則采取由犯罪嫌疑人啟動的方式。同時,檢察機關對人民監督員審議“七類案件”作了剛性規定,人民監督員的審議已成為檢察機關辦理“七類案件”的必然性選擇。而人民陪審員參與審理案件,都是審判機關根據自己辦案的需要邀請參加的。是否邀請陪審員參加合議庭審理、邀請誰作為陪審員,審判機關擁有完全的決定權,陪審員對此毫無發言權,因此,人民陪審制只是或然性選擇。二表決方式不同。人民監督員根據案件情況,進行獨立發表意見和表決的權利。而人民陪審員由于具有與法官相同的評議權、表決權、法律文書署名權等權利,在案件合議過程中,他要公開明確無誤表明自己的立場并署名,可見我國的陪審制實行的是記名兼多數原則的表決方式。與人民監督員制度不記名兼多數原則的表決方式相比,后者更能增強參加人的責任心,真正反映其意愿。
三、完善人民監督員制度的幾點構想
一項制度的產生和發展,都需要法律作為堅強的后盾,人民監督員制度也不例外。我們認為,制定一部專門的《人民監督員法》,對人民監督員的選任程序、任職條件、權利義務進行科學、完整、統一、和諧的規定是人民監督員制度發揮作用、實現其價值、克服其缺陷的根本舉措。在具體制定《人民監督員法》時,建議對以下幾個問題加以規定,使其與現行的訴訟制度及規則相結合,成為一項切實可行的司法制度。
1、關于明確人民監督員的任職條件問題。當前的人民陪審員由于任職條件過低,引致陪審制度備受非議,為我們完善人民監督員制度敲響了警鐘。應該說,監督主體是開展監督活動的基礎,是防止人民監督員制度流于形式的關鍵。我們認為人民監督員除應具備當前規定的選任條件外,在確定時還須注意下列問題:一是人民監督員任職的文化條件確定為具有大專以上文化程度較為妥當。同時,應考慮到我國地區的差異,特別是不發達地區總體文化程度較低的現實,對于年齡較大、群眾威望較高的公民擔任人民監督員的文化條件可以適當放寬。二是社會團體、中介組織、新聞等社會群體的人員應占一定比例,以充分體現人民監督員的廣泛性和代表性。
2、關于完善人民監督員的選任程序問題。由于人民監督員制度是由檢察機關主動推行的,而且人民監督員也是由檢察機關聘任的,因此,人民監督員的選任就有一個先天的缺陷,那就是在實踐中造成了不少人認為檢察機關是在“擺花架子”、“做秀”,沒有多少實際價值。所以應對現行的選任方法進行改革,提高人民監督員的選任規格,以體現其嚴肅性、正當性。基于我國的實際情況和司法經驗,人民監督員的產生可以采取個人申報、檢察長提名與人大選舉相結合的方法。任何符合監督員條件的公民都可以申報人民監督員,然后由檢察機關進行資格審核并由檢察長擇優提名,最后通過人大利用差額選舉方法確定人選。這樣既可以調動廣大群眾參與司法的積極性,保證監督主體的廣泛性,又可以將人民監督員制度逐步納入人大監督的范疇,保證其權力來源的合法性和監督效力的權威性。
3、關于加強人民監督員制度的經費保障問題。人民監督員制度是高檢院長遠規劃的一項制度建設,也是制約檢察機關自身權力的長效機制,已成為檢察工作不可分離的一部分。它不同于以往臨時性監督制度,而是一項經常性的長效工作。因此給人民監督員提供固定的辦公場所、辦公用品及必要的法律法規資料是保障其履行監督職能的必要條件。此外,在現代市場經濟條件下,“經濟杠桿”的作用越來越強,人民監督員參與監督,必然要耗費一定時間和精力,要求人民監督員只講“奉獻”,不計報酬已不太現實,所以,給予人民監督員以適當的補助,是必要的。在這方面,人民陪審員制度已有先例,建議參照進行,即對于無固定收入的人民監督員在執行職務期間,由檢察機關參照當地職工上年度平均貨幣工資水平,按實際工作日給予相應補助。對于有固定收入的人民監督員,在執行職務期間不再另行補助,但要求其所在單位不得因其執行監督職務而克扣或者變相克扣其工資、獎金及其他福利待遇。人民監督員因執行監督職務的支出,按照規定應當由檢察機關負擔開支,人民監督員應當享受的補助以及檢察機關為實施該制度所必需的開支,列入檢察機關業務經費,由同級政府財政予以保障。 (作者:王新劍;單位:山東省成武縣人民檢察院)
