[ 王春暉 ]——(2003-12-8) / 已閱25094次
——全國(guó)“十五規(guī)劃” 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究重點(diǎn)課題”
GATS框架下的中國(guó)電信法律環(huán)境研究
王春暉
內(nèi)容提要：本文根據(jù)GATS法律框架下電信服務(wù)業(yè)的規(guī)制與開(kāi)放，對(duì)目前中國(guó)電信服務(wù)業(yè)的法律環(huán)境進(jìn)行分析，就電信服務(wù)業(yè)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、許可證制度、電信資費(fèi)制度、外商投資中國(guó)電信業(yè)的法律問(wèn)題、互聯(lián)互通法律性質(zhì)、電信普遍服務(wù)、通信行政管理職能轉(zhuǎn)變等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了研究并提出若干立法建議，其目的是能得到中國(guó)電信管理層的重視，以便盡快建立與GATS相適應(yīng)的中國(guó)電信服務(wù)法律體系。
《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Service ，簡(jiǎn)稱(chēng)GATS）是經(jīng)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade 簡(jiǎn)稱(chēng)GATT）》烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判達(dá)成的歷史上第一部管理全球服務(wù)貿(mào)易的具有法律約束力的多邊協(xié)議。GATS的產(chǎn)生大大豐富了國(guó)際貿(mào)易的內(nèi)容，是國(guó)際法領(lǐng)域的重大發(fā)展。根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)和信息系統(tǒng)局（SISD）提供的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的分類(lèi)表，通信服務(wù)在十一大國(guó)際服務(wù)貿(mào)易類(lèi)別中位于榜首。
隨著信息社會(huì)的迅速發(fā)展和世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，全球日益真切地逼近到信息時(shí)代，人類(lèi)也深深地體會(huì)到社會(huì)對(duì)信息的生產(chǎn)、分配和出口的依賴(lài)性正變得越來(lái)越大。可以毫不夸張地講，當(dāng)今的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易幾乎無(wú)不與信息相關(guān)。在這種情況下，中國(guó)電信業(yè)的法律環(huán)境和開(kāi)放程度，便成為各國(guó)以及WTO特別關(guān)注的問(wèn)題。本文擬根據(jù)GATS的基本法律框架，對(duì)目前中國(guó)電信服務(wù)業(yè)的法律環(huán)境進(jìn)行分析并提出若干立法建議，其目的是能得到中國(guó)電信管理層的重視，以便盡快建立與WTO相適應(yīng)的中國(guó)電信服務(wù)法律體系。
一、 GATS法律框架下的電信服務(wù)
1、 GATS的法律框架
1995年1月1日正式生效的GATS文本，由一個(gè)序言，六個(gè)部分共二十九條和八個(gè)附件組成。其中GATS的前28條稱(chēng)為框架協(xié)議，規(guī)定了服務(wù)貿(mào)易的定義，服務(wù)貿(mào)易自由化的原則和規(guī)則；第29條為附件，這些附件的主要目的是對(duì)一些較特殊的服務(wù)部門(mén)作些更有針對(duì)性的規(guī)定以使框架協(xié)議的基本原則和規(guī)定更好地適用這些部門(mén)。附件共有八個(gè)，包括第二條最惠國(guó)待遇例外附件、自然人流動(dòng)附件、金融服務(wù)附件、金融服務(wù)第二附件、空運(yùn)服務(wù)附件、海運(yùn)服務(wù)談判附件、電信附件、基礎(chǔ)電信談判附件等。此外，還有若干部長(zhǎng)會(huì)議決定。如：《關(guān)于GATS機(jī)構(gòu)安排的決定》（Decision on Institutional Arrangements for the GATS）、《關(guān)于自然人流動(dòng)問(wèn)題談判的決定》（Decision on Negotiations on Movement of natural Persons）、《關(guān)于金融服務(wù)的決定》（Decision on Financial Services）、《關(guān)于海運(yùn)服務(wù)談判的決定》（Decision on Negotiations on Maritime Transport Services）、《關(guān)于基礎(chǔ)電信談判的決定》（Decision on Negotiations on Basic Telecommunication）、《關(guān)于專(zhuān)業(yè)服務(wù)的決定》（Decision Professional Services）、《關(guān)于服務(wù)貿(mào)易與環(huán)境決議》（Decision on Trade in Services and the Environment）等。
GATS的宗旨和出發(fā)點(diǎn)與GATT基本上是相一致的。即通過(guò)逐輪談判，逐步取消一切限制進(jìn)入服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的措施，給予外國(guó)服務(wù)提供者國(guó)民待遇，普遍適用最惠國(guó)待遇的原則，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易的全面自由化。GATS框架的特點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的積極參與并根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的自身特殊性給予適當(dāng)?shù)恼疹櫯c支持。首先，GATS提供了一種機(jī)制，發(fā)展中國(guó)家可以要求獲得某些領(lǐng)域的承諾作為接受服務(wù)自由化的條件，發(fā)展中國(guó)家有權(quán)謀求就其利益而言更好的市場(chǎng)準(zhǔn)入（market access）條件；其次，GATS第四條關(guān)于“發(fā)展中國(guó)家的更多參與 ”（Increasing Participation of Developing Countries）通過(guò)了若干促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的條款。諸如：促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)服務(wù)能力、效率和競(jìng)爭(zhēng)能力的增強(qiáng)；促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家對(duì)技術(shù)和信息獲得,增加產(chǎn)品在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的自由度；對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家予以特殊優(yōu)惠，準(zhǔn)許這些國(guó)家不必作出具體的開(kāi)放服務(wù)市場(chǎng)方面的承諾，直到其國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力。
GATS在結(jié)構(gòu)上明確地將一般義務(wù)和紀(jì)律與具體承諾的義務(wù)劃分開(kāi)來(lái)。一般義務(wù)和紀(jì)律規(guī)定了各成員必須遵守的普遍義務(wù)與原則，包括最惠國(guó)待遇、透明度、發(fā)展中國(guó)家的進(jìn)一步參與 、經(jīng)濟(jì)一體化、國(guó)內(nèi)法規(guī)、壟斷和服務(wù)專(zhuān)營(yíng)提供者、商業(yè)慣例、緊急保障、支付與轉(zhuǎn)移、政府采購(gòu)等條款；具體承諾的義務(wù)，主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇和附加承諾的規(guī)定。
2、電信服務(wù)的內(nèi)涵
GATS關(guān)于電信服務(wù)的附件中的定義條款，對(duì)“電信”作了如下解釋?zhuān)骸半娦拧保═elecommunications）指以任何電磁方式傳遞和接收信號(hào)；“公共電信傳輸服務(wù)”（Public telecommunications transport service）指一成員明確要求或事實(shí)上要求向公眾普遍提供的任何電信傳輸服務(wù)。此類(lèi)服務(wù)又特別包括電報(bào)、電話、電傳和數(shù)據(jù)傳輸。其典型的特點(diǎn)是在兩點(diǎn)或多點(diǎn)之間對(duì)客戶(hù)提供的信息進(jìn)行實(shí)時(shí)傳輸（real-time transmission），而客戶(hù)信息的形式或內(nèi)容無(wú)任何端到端的變化；“公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)”（Public telecommunications transport network）指可在規(guī)定的兩個(gè)或多個(gè)網(wǎng)絡(luò)端接點(diǎn)之間進(jìn)行通信的公共電信基礎(chǔ)設(shè)施。
國(guó)際電信聯(lián)盟通過(guò)的《國(guó)際電信聯(lián)盟組織法、公約和行政規(guī)則》對(duì)“電信”的定義是“電信是利用有線、無(wú)線、光或者其他電磁系統(tǒng)傳輸、發(fā)射或接收符號(hào)、信號(hào)、文字、圖象、聲音或其他任何性質(zhì)的信息”。
《中華人民共和國(guó)電信條例》將“電信”定義為：“利用有線、無(wú)線的電磁系統(tǒng)或者光電系統(tǒng)，傳遞、發(fā)射或者接收語(yǔ)音、文字、數(shù)據(jù)、圖像以及其他形式信息的活動(dòng)。”
電信服務(wù)是指電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者向電信用戶(hù)提供電信業(yè)務(wù)的過(guò)程。按照國(guó)際上通行分類(lèi)方法，電信業(yè)務(wù)可分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類(lèi)。
（1）基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)
基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)（basic telecommunications），是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)業(yè)務(wù)（《電信條例》第八條）。實(shí)質(zhì)上，國(guó)際上對(duì)“基礎(chǔ)電信”的定義至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的“基礎(chǔ)”，不僅僅是指基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)本身，主要指這種業(yè)務(wù)為其他電信業(yè)務(wù)提供了完備的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信及衛(wèi)星傳輸技術(shù)發(fā)展的日新月異，基礎(chǔ)電信服務(wù)范圍急劇擴(kuò)大，新型服務(wù)層出不窮，信息傳遞更為迅速準(zhǔn)確。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的突出特點(diǎn)在于：基礎(chǔ)電信是一對(duì)一的用戶(hù)服務(wù)，而且能保持傳輸信息的原樣性和真實(shí)性。按地域劃分，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)可分為本地通信、國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途通信和國(guó)際長(zhǎng)途通信；按通信性質(zhì)劃分，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)可分為話音業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、專(zhuān)線業(yè)務(wù)；按通信方式劃分，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)又可分為固定通信、移動(dòng)通信、衛(wèi)星通信等。我國(guó)重新調(diào)整的《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》例出了十一種基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，其中無(wú)線尋呼業(yè)務(wù)和轉(zhuǎn)售的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)比照增值電信業(yè)務(wù)管理，這主要是因?yàn)檫@兩種業(yè)務(wù)與其他基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)相比，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益要小的多。
（2）增值電信業(yè)務(wù)
增值電信業(yè)務(wù)（value-added telecommunications），是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，提供的電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)（《電信條例》第八條）。增值電信業(yè)務(wù)是近幾年來(lái)發(fā)展起來(lái)的新型電信服務(wù)。增值電信業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展與計(jì)算機(jī)技術(shù)和Internet 的全球普及密切相關(guān)；增值電信業(yè)務(wù)本身是在基礎(chǔ)電信提供的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上增加的信息服務(wù)和其他專(zhuān)業(yè)服務(wù)，這種業(yè)務(wù)的發(fā)展大大地促進(jìn)了基礎(chǔ)電信服務(wù)產(chǎn)品的充分利用，促進(jìn)了全球的信息業(yè)的高速發(fā)展，是一種成本低、效率高，有極大發(fā)展前途和空間的電信產(chǎn)業(yè)。增值電信業(yè)務(wù)的突出特點(diǎn)在于：其服務(wù)的方式多數(shù)情況下是點(diǎn)對(duì)面的服務(wù)，而且是通過(guò)對(duì)信息的形式或內(nèi)容進(jìn)行加工或加以存儲(chǔ)以供電信業(yè)務(wù)的消費(fèi)者未來(lái)使用。因此，增值電信業(yè)務(wù)一般情況下都是非即時(shí)性服務(wù)，這與基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的發(fā)送與接收的同步性是截然不同的。如電子郵件、語(yǔ)音信箱、在線信息庫(kù)存儲(chǔ)和檢索、數(shù)據(jù)交換、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等都屬于增值電信業(yè)務(wù)。
雖然WTO關(guān)于電信服務(wù)的談判只涉及到基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，未涉及增值電信業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)上參與基礎(chǔ)電信談判的各方成員也特別關(guān)注增值電信業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展，大大提高了基礎(chǔ)電信設(shè)施的使用效率，同時(shí)對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)也提出了更高的要求，能及時(shí)地推動(dòng)基礎(chǔ)電信業(yè)的升級(jí)換代。實(shí)際上，隨著電信技術(shù)與計(jì)算機(jī)技術(shù)的融合，傳統(tǒng)的電話網(wǎng)絡(luò)正逐步向綜合化、智能化、全球化方向發(fā)展，今后所有的電信服務(wù)將集中在一個(gè)綜合化的智能網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行。因此，增值電信與基礎(chǔ)電信的界限將會(huì)逐漸模糊。
3 、GATS電信服務(wù)貿(mào)易的基本框架
烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)束后，電信服務(wù)自由化的談判開(kāi)始緊張地進(jìn)行，經(jīng)過(guò)了三年艱苦卓絕的談判，1997年2月15日，WTO結(jié)束了關(guān)于基礎(chǔ)電信服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的談判。共有71方政府提交了減讓書(shū)，其中69國(guó)（地區(qū)）政府交了55個(gè)開(kāi)放承諾減讓表，最終被附在GATS第四議定書(shū)項(xiàng)下。這個(gè)以GATS第四議定書(shū)形式并且附有談判各方所作具體承諾表的協(xié)議，還有兩個(gè)附件，即《附件1：參照文本》、《附件2：電信服務(wù)具體承諾表樣本》。
GATS另有兩個(gè)有關(guān)電信方面的附件，這就是《關(guān)于電信服務(wù)的附件》（Annex on Telecommunications）和《關(guān)于基礎(chǔ)電信談判的附件》（Annex on Negotiations on Basic Telecommunications）。前者是獨(dú)立于WTO成員就開(kāi)放各自電信服務(wù)市場(chǎng)所作出的具體承諾；后者是關(guān)于烏拉圭回合談判結(jié)束后，繼續(xù)進(jìn)行電信服務(wù)談判的決定。
（1） GATS的電信服務(wù)附件
當(dāng)時(shí)擬定GATS《電信服務(wù)附件》的主要目的是基于電信服務(wù)業(yè)的基本特征所考慮的。因?yàn)殡娦欧⻊?wù)部門(mén)不僅作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)，而且為其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)提拱基本的傳輸手段，一旦電信服務(wù)進(jìn)一步的談判達(dá)不成協(xié)議，其他服務(wù)門(mén)類(lèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的具體承諾就會(huì)因缺少這個(gè)必不可少的傳輸信息的手段，而無(wú)法兌現(xiàn)。因此，有的學(xué)者把《電信服務(wù)附件》比作向其他門(mén)類(lèi)提供服務(wù)的服務(wù)提供者開(kāi)出的一張總保險(xiǎn)單。
GATS電信服務(wù)附件的重點(diǎn)是使用公共電信網(wǎng)絡(luò)及服務(wù)的權(quán)利。《附件》要求：每一成員應(yīng)保證任何其他成員的任何服務(wù)提供者可按照合理和非歧視的條款和條件進(jìn)入和使用其公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)，以提供其減讓表中包括的服務(wù)；每一成員應(yīng)保證任何其他成員的服務(wù)提供者可以進(jìn)入和使用其境內(nèi)或跨境提供的任何公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)，包括專(zhuān)門(mén)租用電路，并保證不對(duì)公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的進(jìn)入和使用附加條件。《附件》中的“技術(shù)合作”（Technical Cooperation）條款要求各成員應(yīng)鼓勵(lì)和支持發(fā)展中國(guó)家之間在國(guó)際、區(qū)域和次區(qū)域各級(jí)開(kāi)展電信合作；向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供機(jī)會(huì)，以鼓勵(lì)外國(guó)電信服務(wù)提供者在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、培訓(xùn)和其他活動(dòng)方面提供幫助，支持發(fā)展其電信基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大其電信服務(wù)貿(mào)易。
（2）《基礎(chǔ)電信協(xié)議》
1997年2月15日，經(jīng)過(guò)三年的艱苦談判，WTO結(jié)束了關(guān)于基礎(chǔ)電信談判，達(dá)成了《基礎(chǔ)電信協(xié)議》并于1998年1月1日正式生效。這些占有全球電信市場(chǎng)93%的電信協(xié)議國(guó)彼此承諾徹底結(jié)束電信的壟斷和封閉，按照不同國(guó)家的情況，分步互相開(kāi)放基礎(chǔ)電信設(shè)施和服務(wù)的市場(chǎng)。《基礎(chǔ)電信協(xié)議》所涵蓋的電信服務(wù)領(lǐng)域包括：聲訊電話、數(shù)據(jù)傳輸、電傳、傳真、電報(bào)、私人線路租賃（出售或租賃傳輸能力）、固定和移動(dòng)式衛(wèi)星通信系統(tǒng)服務(wù)等。
此次達(dá)成的《基礎(chǔ)電信協(xié)議》是以取消壟斷，對(duì)外國(guó)服務(wù)及服務(wù)提供者開(kāi)放市場(chǎng)為目的，69個(gè)締約方承諾通過(guò)各種方式，在不同程度上向其他WTO成員的電信服務(wù)提供者開(kāi)放市場(chǎng)，而不需衡量其他成員是否提供相同的開(kāi)放市場(chǎng)。由各成員提交的具體承諾減讓表被視為GATS的組成部分之一，這些減讓表主要就以下一些問(wèn)題做出承諾：
A． 法規(guī)的透明度
這些法規(guī)主要包括許可證制度、互聯(lián)安排、競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)、法規(guī)部門(mén)的獨(dú)立性，無(wú)線頻點(diǎn)號(hào)碼資源的分配，許可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與器材型號(hào)，服務(wù)費(fèi)的征收，通過(guò)他國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，普遍服務(wù)原則等。參加談判的各方擔(dān)心法規(guī)環(huán)境的不佳會(huì)破壞市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇原則的落實(shí)。
B． 最惠國(guó)待遇及豁免
參加基礎(chǔ)電信談判的各成員均承諾遵守GATS第2條有關(guān)最惠國(guó)待遇的規(guī)定。但是由于GATS第2條第2款規(guī)定了有關(guān)最惠國(guó)待遇豁免的內(nèi)容，因此各成員有權(quán)單獨(dú)決定是否對(duì)影響基礎(chǔ)電信服務(wù)的措施提出最惠國(guó)待遇的豁免。然而，最惠國(guó)待遇豁免有時(shí)涉及到法律程序問(wèn)題，所以決定是否提出豁免申請(qǐng)取決于參加談判方對(duì)他國(guó)所做的減讓是否滿(mǎn)意。
C． 市場(chǎng)準(zhǔn)入的具體表現(xiàn)
1998年1月1日生效的《基礎(chǔ)電信協(xié)議》是以取消政府壟斷，對(duì)外國(guó)服務(wù)及服務(wù)提供者開(kāi)放市場(chǎng)為目的。因此，69方政府均在所提交的減讓清單中明確列出了外資進(jìn)入的電信服務(wù)項(xiàng)目。
D． 對(duì)法規(guī)環(huán)境的具體承諾
基礎(chǔ)電信談判的關(guān)鍵問(wèn)題之一，就是審查各國(guó)有關(guān)阻礙電信服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行的法規(guī)及政策，并就各國(guó)現(xiàn)行法規(guī)制定了“承諾范本”供各方政府在提交法規(guī)環(huán)境減讓表時(shí)參照使用。
3、中國(guó)電信業(yè)開(kāi)放的基本框架
根據(jù)中國(guó)加入WTO議定書(shū)有關(guān)中國(guó)電信市場(chǎng)開(kāi)放的承諾，中國(guó)電信服務(wù)的開(kāi)放主要把握了四條原則：
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