[ 錢貴 ]——(2012-11-20) / 已閱4511次
分析農(nóng)村糾紛行政解決機制
北安市人民法院 錢貴
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制主要是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的明確授權(quán)，對特定的民事爭議和行政爭議采取裁決、調(diào)解、復(fù)議等方式予以解決的機制。從目前情況來看，我國行政機關(guān)在解決農(nóng)村糾紛的范圍、方式、組織與程序等方面具有如下特點：
第一，行政解決機制在處理范圍上具有特定性。我國法律對行政機關(guān)解決農(nóng)村民事糾紛的范圍采取的是法定列舉的模式。只有相關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機關(guān)具有對特定民事糾紛的處理權(quán)時，該行政機關(guān)才有法定的處理權(quán)；如果沒有法律規(guī)定的授權(quán)，行政機關(guān)就不享有法定的處理權(quán)。農(nóng)村行政爭議與一般的行政爭議一樣，在納入行政復(fù)議范圍的問題上，也具有范圍的特定性。如我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，只有具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益時，才可以單獨依法提起行政復(fù)議。而對于規(guī)章以下的抽象行政行為則必須是附帶的情況下才可以提起�！缎姓䦶�(fù)議法》還明確列舉了不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或其他處理時，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，不得提起行政復(fù)議。
第二，行政解決機制在處理方式上具有多樣性。我國有關(guān)法律在行政機關(guān)解決糾紛的處理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地規(guī)定“由人民政府處理”（《土地管理法》第16條）、“由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理”（《森林法》第17條）、“由有關(guān)人民政府處理”（《草原法》第16條）等。當然，也有一些法律明確規(guī)定了具體的處理方式，如《水法》第56條、第57條分別規(guī)定了“由上一級人民政府裁決”和“申請縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解”的糾紛解決方式。對于法律只概括性規(guī)定由行政機關(guān)“處理”或“依法處理”的情形，事實上行政機關(guān)就具有了處理方式的選擇權(quán)，可以采取具有強制性的“裁決”、“責令”、“確定”等處理方式，也可以采取非強制性的“調(diào)解”等處理方式。因此，行政機關(guān)處理農(nóng)村的民事爭議在手段上具有多樣性，既可以采取強制性的手段，也可以采取非強制性的手段。
第三，行政解決機制在處理主體上具有法定性。在我國具有特定民事爭議處理權(quán)的機關(guān)一般為人民政府，而不是人民政府的組成部門。比如，單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理（《土地管理法》第16條）；單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理；個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理（《森林法》第17條）等。可見，對民事爭議的處理主體具有明顯的法定性，且法律將糾紛的處理權(quán)主要賦予了人民政府。在農(nóng)村行政糾紛的解決上，不管是村民自治權(quán)糾紛，還是可以納入行政復(fù)議的糾紛，其在糾紛解決主體上也明顯具有法定性。
第四，行政解決機制在處理程序上一般具有前置性。我國有關(guān)法律在解決自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的民事糾紛時，往往規(guī)定了先由糾紛的當事人協(xié)商處理，協(xié)商不成的，再由人民政府處理，對人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。如《土地管理法》第16條、《森林法》第17條都有類似的規(guī)定：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴�！绷硗�，《行政復(fù)議法》第30條還明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！庇纱丝闯�，在涉及自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政糾紛上，也是采取行政解決強制前置制度。
第五，行政解決機制在處理效力上一般具有非終局性。在現(xiàn)代社會中，解決糾紛的終局性機關(guān)應(yīng)當是法院，而不是行政機關(guān)。司法最終原則是現(xiàn)代法治國家的一項基本原則，它要求一切法律糾紛都應(yīng)通過法院的訴訟程序解決，法院對于糾紛及相關(guān)的法律問題有最終的裁決權(quán)。公民、法人及其他組織的權(quán)利是否受到侵害屬于法律爭議，不管其是民事爭議，還是行政爭議、刑事爭議，都應(yīng)當由法院作出最終裁判；公民、法人及其他組織都有請求法院裁判之權(quán)利。我國行政機關(guān)在解決糾紛的功能定位上，基本體現(xiàn)了司法最終的原則，在法律授予行政機關(guān)處理特定范圍的民事爭議權(quán)限的同時，基本都規(guī)定“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”
行政爭議的解決往往也遵循司法最終的原則，如《行政復(fù)議法》第30條第1款雖然明確規(guī)定了復(fù)議前置的情形，但仍然規(guī)定“對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。
