[ 李培軍 ]——(2012-8-22) / 已閱4757次
[案情]
2009年12月15日河南省孟州市人口和計劃生育委員會接到群眾舉報，稱行慧一、成冬梅夫婦違反計劃生育的有關規定，生育第二個子女，未作處理。孟州市人口和計劃生育委員會對此情況進行了調查，并于2009年12月29日做出孟計生征字（2009）C019號社會撫養費征收決定書，征收行慧一社會撫養費6600元，征收成冬梅社會撫養費25500元，合計征收32100元，行慧一、成冬梅不服該征收決定，向孟州市人民法院提起訴訟。
[分歧]
在審理過程中有兩種不同意見：
第一種意見是，該行政征收決定不違反法定程序，法院不應撤銷。理由為：行政行為的作出應當遵循法定程序，但無論是國務院的《社會撫養費征收管理辦法》，還是河南省的相關法規規章，都未規定征收機關在作出社會撫養費征收決定前應履行告知程序，故本案的征收決定并不違反法定程序。法院對行政行為的審查是合法性審查，其依據是法律法規，參照規章，在法律法規規章無規定的情況下，不能認定行政行為程序違法，當然該行政征收決定也不應被撤銷。
第二種意見是，該行政征收決定違反法定程序，法院應予撤銷。理由為：行政行為的作出應當遵循法定程序，而法定程序不僅僅指法律的明確規定，還包括法律精神和原則的要求。行政征收涉及當事人的重要權益，雖然我國還無統一的程序法，相關的社會撫養費征收的法律也無明確的程序規定，但征收決定仍必須按照合理、公正的方式進行，即程序應當正當。程序正當是依法行政的基本要求，也是社會主義法律精神的要求。本案的征收決定未履行告知程序，明顯侵犯了當事人的知情權、陳述申辯權等重要權利，屬于違反法定程序。對于此違反法定程序的征收決定，法院應予以撤銷。
[評析]
筆者同意第二種意見，理由如下：
1.程序合法是行政行為合法的必要條件。行政機關作出行政行為不但要主體合法、內容合法，而且程序也要合法。行政程序是行政主體在實施行政行為時經歷若干步驟，采取一定形式和方法，在法定期限內，按一定順序完成的過程。程序和實體是行政行為的兩個方面，程序是為實體服務的，但其自身也有獨立的價值。在行政管理過程中，不但可以設定行政主體程序上的義務來限制行政權力的濫用，還可以賦予相對人程序上的權利來保護其合法權益。行政程序的獨特價值和作用決定其不是可有可無的，行政行為作出時必須程序合法。
2.程序合法的“法”不僅指法律的具體規定，還包括法律精神和原則的要求。行政行為程序必須合法，但我國現無統一的行政程序法，關于行政程序的規定散見于各具體法律的規定中。對于成文法有明確規定的，行政機關當然應當遵守，否則即為違法；對于法無明文規定的，行政機關仍應遵循法的精神和原則，履行一定的程序后才能作出行政行為，否則仍為違法。很難想象，行政機關以法無明文規定就可以不履行任何程序直接作出行政行為。這樣，不僅不符合依法治國的基本要求，也影響行政機關的公正形象和當事人權利的保護。
3.程序正當作為行政程序的基本原則，行政機關作出行政行為時應遵循該原則的要求，人民法院也應據此原則對行政行為的合法性進行審查。正當程序是指基于公平、正義而應遵循的程序，不論法律是否有明確規定都應予以遵守，它是對行政主體行使行政權力的最低限度的程序要求。程序正當原則的具體內容和要求，人們的理解和表述并不一致，但按此原則要求，行政機關在作出影響當事人權益的行為時，至少應履行以下義務：說明根據、理由義務，告知陳述、申辯（聽證）權義務，送達義務，提供救濟途徑義務等；相應的相對方或利害關系人享有以下權利：受告知權，陳述、申辯（聽證）權，救濟權等。程序正當原則已為理論界所接受，同時也為立法部門所認可，如行政處罰法、行政許可法、國務院《全面推進依法行政實施綱要》等已規定了程序正當原則所要求的內容，尤其是《國有土地上房屋征收與補償條例》明確提出了程序正當的原則。在審判實務中，此類判決已不鮮見。
4.程序違法的法律責任。公正與效率同是行政程序的價值追求，人民法院在對行政程序審查時，既應考慮對公民權利的保護，體現程序的公正價值，又要考慮到公共利益的維護，保障行政效率。對程序存在違法或不當的行政行為要采取靈活多樣的方式進行處理，保障公平的同時兼顧效率。我國的行政訴訟法和司法解釋規定了確認無效、違法、撤銷、采取補救措施、駁回訴訟請求等多種不同的判決形式，法院在對行政行為進行審查時，要區分程序違法或不當對行政行為效力的影響，采取不同的判決形式。對具體行政行為違反程序規定，該程序違法可能對行政行為實體內容的認定造成實質性影響、違反對保障相對人權益具有重要意義的程序或滿足法定的違法無效條件的，因該程序違法對行政行為本身產生了重大影響，直接影響到行政行為的效力，法院應認定屬違反法定程序，采用撤銷、確認無效、違法等判決形式；行政行為實體合法，但在行政行為作出的形式、方式等方面沒有完全符合法律精神、原則、規定要求或條件，存在輕微的程序不當的，因該程序上的不當未影響當事人的實質權益，從行政成本、效率及法的安定性、信賴保護等考慮，對該程序瑕疵不應認定為程序違法，法院可在肯定行政行為效力的情況下，采取責令補救程序完善，不能或無須糾正的在判決書中指出的方式作出判決。
綜上所述，行政征收，涉及到被征收人的重大財產權利，按照程序正當原則，作出征收決定的行政機關在作出征收決定前應當告知被征收人征收的事實、理由和依據，允許被征收人提出申辯意見。本案孟州市人口和計劃生育委員會未按此原則辦理，對行慧一、成冬梅作出社會撫養費征收決定前未告知兩原告征收的事實、理由和依據及其應享有的陳述申辯權，影響了當事人申辯權利的行使，這樣的征收決定不具有合法性，應予撤銷。
(作者單位：河南省焦作市中級人民法院)
