[ 趙英建 ]——(2012-7-30) / 已閱9977次
【摘要】2010 年10 月,最高人民檢察院發布了《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》(以下簡稱《規定》),標志著人民監督員制度在歷經七年的試點運行后實現了全面推行,也標志著人民監督員制度的宏觀架構和微觀制度設計在實踐探索中不斷改進并走向相對成熟和完善。《規定》運行一年多來,促進了人民監督員制度的發展,但也暴露出許多問題,如在法律依據、人民監督員選任主體、選任方式以及監督程序設置等方面尚有不完善之處,亟待予以完善。
【關鍵詞】人民監督員 外部監督 監督程序 完善
人民監督員制度是檢察機關在我國司法改革的宏大背景下主動接受社會監督的一項制度創新,自2003 年開始在我國試行,在歷經七年試點后,在學界和實務界的不斷探索下,最高人民檢察院于2010年10月26日頒布了《關于實行人民監督員制度的規定》,全面推行人民監督員制度。該制度的有效實施,對于從外部加強對檢察機關的監督,促進檢察權的公正行使,具有非常重要的意義,引起了社會的廣泛關注。但是,目前我國人民監督員制度建設中尚存在諸多缺陷和不足,亟待法律層面的進一步完善。本文將從我國人民監督員制度實施中存在的問題及完善兩大方面進行探討。
一、人民監督員制度實施中存在的問題
《規定》運行以來,對人民監督員制度的規范、深化發展,起到了積極作用,但在實踐操作中,也暴露了諸多不足,主要表現在以下幾個方面:
1、人民監督員制度的實施缺乏直接的法律依據。
我國《憲法》第41 條和第27 條作為人民監督員制度的憲法依據,《人民檢察院組織法》第7 條的作為人民監督員制度的法律依據,均為原則性、間接性規定,可操作性不強,無法為人民監督員制度提供直接的、足夠的法律支持。截止目前,我國專門調整人民監督員制度的規范性文件只有最高人民檢察院于2010 年10 月頒發的《規定》。盡管該規定內容詳盡具體、可操作性較強,但它僅僅屬于部委規章,效力等級較低且具有較強的部門色彩。
2、人民監督員選任方式存在先天不足
從本質上講,人民監督員的監督是一種社會監督,屬于一種“體外”監督。因而人民監督員的選任及其監督權的取得,不應該來自于被監督者。但是,根據《規定》,從確定人民監督員的名額、地區分布,到對推薦和自薦人選進行考察、擬任人民監督員人選的提出,乃至選任決定的做出和聘任證書的頒發,這一系列的行為主體都是檢察機關。如此,目前的人民監督員選任方式存在一個的先天缺陷,即“檢察機關自己請人監督自己”。這樣,人民監督員自身的中立性和公信度會相應受到削弱,一定程序上會影響社會公眾對人民監督員監督效果的認同。
3、人民監督員選任條件大眾化,缺乏專業性
根據《規定》,人民監督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實施監督的情形共包括七種,案件一旦進入監督程序,人民監督員形成的監督意見對受監督的檢察機關的最終決定和案件的處理有著直接的影響。因此,人民監督員的監督是一種專業性、實質性的監督,需要其具備刑法、刑事訴訟法等實體和程序法律方面的專業知識。根據《規定》第4 條,目前人民監督員的選任條件相當寬泛,更無具備相關法律知識的要求,從而導致人民監督員大眾化傾向明顯。
4、監督程序設置不盡合理
“程序是看得見的正義”,人民監督員制度程序的制度化、規范化,對于增加程序的可操作性,實現人民監督員的監督權,無疑十分關鍵。根據《規定》第28條的規定,人民監督員對案件的了解是書面的、間接的,本身并不參與案件的調查和審理。一般說來,這種只對案件書面審理的情況,只適用于事實清楚,法律規定明確的案件。顯然,送請人民監督員監督的案件并非都是如此。
同時,根據《規定》,人民監督員在案件承辦人介紹案情、說明擬處理決定(意見)的理由和依據,以及簡要回答相關問題之后,要當場進行評議、表決和提出監督意見,而沒有為其提供充分的準備時間。在目前我國人民監督員大眾化的情況下,要使其短時間內準確地把握案件事實以及法律適用情況,并進而提出客觀、公正、有參考價值的監督意見并不是一件容易的事情。
5、人民監督員監督效力問題
制度運行中的效力及其與效力相關的所有問題是研究一項制度是否具有存在價值的基本標準。制度的效力從本質上看就是一種拘束力。從試點到全面推行,有關監督效力的推進步伐緩慢,沒有取得實質性地突破。相反《規定》中省卻了人民監督員對檢委會決定有異議時請求上級院復核的程序。
6、人民監督員缺乏硬性問責規定
《規定》在第20條對人民監督員履行監督職責作出了原則性的規定,但對于承擔什么樣的法律責任,卻只字未提。人民監督員的監督意見對檢察機關具有程序上的效力,實體上也具有一定程度的影響力。目前的相關規定使人民監督員的責任約束很少,使人民監督員的權力和責任明顯失衡。
二、對進一步完善人民監督員制度的建議
雖然人民監督員制度已經全面推行,但制約其發展的因素仍然存在,在人民監督員制度走向規范化階段的未來,我們需要對《規定》進一步完善,以期待人民監督員制度的深化發展。
1、 完善人民監督員法律規范體系。
目前,我國人民監督員制度的直接法律依據僅僅是最高人民檢察院頒布的一系列部門規章,使人民監督員制度的推行和實施缺乏權威性、嚴肅性。應以現有相關立法為基礎,不斷完善中國特色的人民監督員法律規范體系。首先將規范人民監督員制度的立法由最高人民檢察院的部門規章上升到國家法律層面,保證檢察機關正確行使權力,有效防止權力濫用,規范人民監督員的監督行為,健全監督程序。待條件成熟時,再專門針對人民監督員制度進行專門立法,對人民監督員的法律地位、任職條件、選任程序、監督程序、范圍、程序和效力等作出全面、具體的規定。
2、科學設定人民監督員選任方式。
人民監督員的選任方式問題,人民陪審員的選任方式可資借鑒,即由對檢察機關有監督權的機關——各級人大常委會來組織選任。這種方式既可以克服目前由檢察機關自己選任自己的監督人方式所導致的弊端和不足,又可以體現人民監督員廣泛的代表性和民主性,同時還可增強人民監督員監督的社會公信力和社會責任感。
3、在大眾化基礎上,加強專業性
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