[ 趙 龍 ]——(2012-6-13) / 已閱6511次
【案情】
2008年6月，某藥業公司與王某簽訂承包合同，將藥業公司原藥二部承包給王某，用于生產甲苯磺酰氯等劇毒危險化學產品，并約定：在承包期間，王某在進貨、銷售、辦理劇毒化學品公路通行證、開具增值稅發票等均可以藥業公司名義進行。至2011年1月22日，共生產甲苯磺酰氯3314.8噸，銷售收入為2969萬余元。因藥業公司一直未取得危險化學品安全生產許可證，擅自從事危險化學品生產，縣安全生產監督管理部門依據安全生產法第八十四條的規定，對藥業公司作出責令停產，沒收違法所得2969萬余元，并處罰款2969萬余元的行政處罰。藥業公司不服，向縣政府提起行政復議，縣政府復議維持了該行政處罰，遂提起行政訴訟。
【分歧】
縣安全生產監督管理部門（簡稱安監部門）對危險化學品生產企業的違法行為是否具有行政處罰權，在審理過程中產生了兩種不同意見：一種意見認為，根據安全生產法、行政處罰法等相關規定，縣安監部門具有行政處罰權；另一種意見認為，在不同的生產領域中，危險化學品生產存在一定的特殊性。根據安全生產許可證條例和危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法的相關規定，危險化學品生產企業安全生產許可證的頒發和管理主體是國務院安監部門或省、自治區、直轄市政府安監部門。對于行政處罰的主體，根據安全生產許可證條例第二十三條的規定和危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法第五十三條的規定，由安全生產許可證頒發管理機關決定。由此，行政處罰的主體應該為國務院安監部門或省、自治區、直轄市政府安監部門，縣安監部門不具有行政處罰權。
【評析】
筆者同意第二種意見，具體分析如下：
行政領域涉及的法律規范層級和門類較多，像本案所涉的危險化學品生產領域，安全生產法、安全生產許可證條例、危險化學品安全管理條例、危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法等構成規范危險化學品安全生產的法律體系。其中，安全生產法是法律，安全生產許可證條例、危險化學品安全管理條例是行政法規，危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法是部門規章，此外還存在其他部門規章及地方性法規和規章。在法律適用的過程中，如何識別法律依據，解決法律規范沖突，對行政審判具有重要意義。當調整同一對象的不同法律規范因規定不同而發生沖突時，應當按照立法法規定的上位法優于下位法、后法優于前法以及特別法優于一般法等法律適用規則，判斷和選擇所應適用的法律規范。
根據安全生產法第九條第一款和第九十四條規定，縣級以上安監部門對行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理，決定行政處罰。由此，安全生產法對于行政處罰主體的規定是縣級以上安監部門。根據安全生產許可證條例第三條第二款的規定，省、自治區、直轄市人民政府安監部門負責除國務院安監部門管理之外的危險化學品生產企業生產許可證的頒發和管理，并接受國務院安監部門的指導和監督。根據安全生產許可證條例第二十三條的規定，本條例規定的行政處罰，由安全生產許可證頒發管理機關決定。由此，行政處罰的主體僅限于國務院安監部門或省、自治區、直轄市安監部門，而不包括市、縣安監部門。可見，對危險化學品生產企業違法行為進行處罰的主體，安全生產法和安全生產許可證條例及危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法的規定不一致。安全生產許可證條例和危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法將對危險化學品生產企業違法行為進行行政處罰的主體限定為國務院安監部門或省、自治區、直轄市安監部門，是否縮小了上位法的行政主體或其職權范圍？根據安全生產法第九十四條的規定，有關法律、行政法規對行政處罰的決定機關另有規定的，依照其規定。該法律條款特別強調對行政處罰的決定機關法律法規另有規定的，按照其規定，屬于立法授權條款，其授權目的是對特別事項作出特別調整，這主要是危險化學品生產領域的特殊性所決定的。因此，安全生產許可證條例第三條第二款和第二十三條將對危險化學品生產企業的違法行為進行行政處罰的主體限定為國務院安監部門或省、自治區、直轄市安監部門，不屬于縮小行政主體或其職權范圍的情形，沒有違反上位法的規定，且安全生產許可證條例屬于行政法規，符合安全生產法第九十四條的規定。
上位法與下位法發生沖突，適用上位法的規定，體現的是法律效力的優先性原則。當上位法與下位法不存在沖突的情形下，應該優先適用規定更加具體、更加詳細的下位法。因此，在危險化學品生產領域，在上位法安全生產法對于行政處罰的主體規定比較原則的情況下，應該適用規定明確、具體的安全生產許可證條例，參照適用危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法。具體到本案，縣安監部門在沒有法律、法規授權或委托的情形下，排除適用安全生產許可證條例和危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法，選擇適用規定較為原則的安全生產法，創設行政處罰權對醫藥公司進行處罰，超越了法定職權，應予撤銷。
（作者單位：浙江省湖州市中級人民法院；安吉縣人民法院）
