[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱23987次
2.辦理信訪(fǎng)案件的時(shí)限不明確。英國(guó)有句古老的法律諺語(yǔ)：“遲到的正義就是非正義”，強(qiáng)調(diào)的就是及時(shí)公正處理案件對(duì)當(dāng)事人的重要意義。目前各信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)并沒(méi)有統(tǒng)一、嚴(yán)格的時(shí)限要求。《信訪(fǎng)條例》雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于交辦的信訪(fǎng)案件的處理時(shí)限，但事實(shí)上這個(gè)時(shí)限經(jīng)常被打破。甚至當(dāng)事人的信訪(fǎng)件在信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)就會(huì)停留很長(zhǎng)時(shí)間才被移交至有權(quán)處理的單位，因此有些信訪(fǎng)人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。
3.責(zé)任追究機(jī)制不力。目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的具有高度權(quán)威性的責(zé)任追究機(jī)制。有些地方雖然建立了“各級(jí)信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，按照這一制度的要求，對(duì)發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪(fǎng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但這只能從表面上減少大規(guī)模的“上京”，而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。
4.缺乏科學(xué)的信訪(fǎng)終結(jié)機(jī)制。《信訪(fǎng)條例》第35條規(guī)定：“信訪(fǎng)人對(duì)復(fù)核意見(jiàn)不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。”而且根據(jù)《信訪(fǎng)條例》第34條和第35條的規(guī)定，我國(guó)信訪(fǎng)實(shí)行的是三級(jí)終結(jié)機(jī)制。即如果信訪(fǎng)人服從信訪(fǎng)事項(xiàng)處理意見(jiàn)，則就不用經(jīng)過(guò)復(fù)查程序和復(fù)核程序而終結(jié)信訪(fǎng)；如果信訪(fǎng)人不服從信訪(fǎng)事項(xiàng)處理意見(jiàn)，則可以通過(guò)向原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查進(jìn)行二級(jí)救濟(jì)；對(duì)復(fù)查意見(jiàn)仍然不服還可以向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核尋求三級(jí)救濟(jì)。但是在實(shí)踐中這些規(guī)定并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。時(shí)常可見(jiàn)，那些事實(shí)上已經(jīng)終結(jié)的信訪(fǎng)事項(xiàng)，多次被提起，信訪(fǎng)工作成本增加，工作秩序遭到嚴(yán)重的擾亂。為了盡快的息訪(fǎng)，各級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)花錢(qián)買(mǎi)太平或在合理合法的基礎(chǔ)上一再向信訪(fǎng)人傾斜，但是只要不能滿(mǎn)足信訪(fǎng)人的要求，信訪(fǎng)就持續(xù)下去。由于《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的終結(jié)程序并沒(méi)有規(guī)定復(fù)核機(jī)關(guān)做出的終結(jié)處理意見(jiàn)的法律效力，也就無(wú)法界定違反“終結(jié)程序”的信訪(fǎng)人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這些都導(dǎo)致了“終結(jié)機(jī)制”的現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)。當(dāng)事人極易就同一事實(shí)和理由反復(fù)不停的找各級(jí)機(jī)關(guān)尋求解決，這也是纏訪(fǎng)、重復(fù)信訪(fǎng)等非制度化上訪(fǎng)數(shù)量居高不下的重要原因。
三、完善信訪(fǎng)制度的相關(guān)對(duì)策
（一）增強(qiáng)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)職權(quán)力
沒(méi)有相應(yīng)的職權(quán),就無(wú)法盡到自己的職責(zé)。信訪(fǎng)機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)擁有充分的調(diào)查權(quán)。在實(shí)行監(jiān)察專(zhuān)員制度的國(guó)家，如瑞典，調(diào)查權(quán)是監(jiān)察專(zhuān)員的一項(xiàng)重要權(quán)力，也是監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立行使職權(quán)的重要標(biāo)志。如果遭到拒絕，監(jiān)察專(zhuān)員就可以向議會(huì)委員會(huì)提出有關(guān)報(bào)告，或者在新聞媒體上加以公布，從而給那些拒絕配合調(diào)查的人以巨大壓力。在調(diào)查時(shí)，監(jiān)察專(zhuān)員可要求有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人對(duì)某些問(wèn)題做出書(shū)面或口頭說(shuō)明，另外，任何監(jiān)察官都有義務(wù)協(xié)助監(jiān)察專(zhuān)員工作。 不僅如此，還有保障調(diào)查權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的措施，如傳喚、公開(kāi)調(diào)查結(jié)果等。從國(guó)務(wù)院《信訪(fǎng)條例》中可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)有調(diào)查權(quán)、督辦權(quán)和建議處分權(quán)等權(quán)力。但調(diào)查權(quán)與監(jiān)察專(zhuān)員機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)相比，有著本質(zhì)區(qū)別。因?yàn)樾旁L(fǎng)機(jī)構(gòu)的調(diào)查，主要是對(duì)信訪(fǎng)工作情況的調(diào)查，而不是為查清信訪(fǎng)事項(xiàng)本身事實(shí)進(jìn)行調(diào)查。 我國(guó)應(yīng)賦予信訪(fǎng)機(jī)關(guān)充分的調(diào)查權(quán)，可以直接或間接對(duì)事件展開(kāi)調(diào)查、作出判斷,任何國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織必須積極配合；信訪(fǎng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有案件的督辦權(quán),可以要求相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)告處理情況,接受監(jiān)督；在特定的案件中,信訪(fǎng)部門(mén)擁有直接的處理權(quán),并可以對(duì)某些違法違紀(jì)行為作出適當(dāng)?shù)奶幜P；另外,信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)和人大的其他監(jiān)督權(quán)力有機(jī)地銜接起來(lái)，比如在有關(guān)選舉問(wèn)題的上訪(fǎng)、對(duì)國(guó)家工作人員的控告上訪(fǎng)、要求對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行合法性審查等上訪(fǎng)案件中，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)匯報(bào),建議啟動(dòng)相關(guān)罷免機(jī)制及法規(guī)審查機(jī)制,罷免有關(guān)代表或官員,撤銷(xiāo)不合法的行政決定和命令等。
（二）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置 、整合資源 、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，將信訪(fǎng)問(wèn)題的處理納入正常的法制化軌道
建立統(tǒng)一的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。要改革目前的信訪(fǎng)體制，可以考慮撤銷(xiāo)各部門(mén)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，把信訪(fǎng)全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，加強(qiáng)信訪(fǎng)工作管理，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。第一，可以在人大下面設(shè)立信訪(fǎng)工作委員會(huì),直接對(duì)人大負(fù)責(zé)。將原來(lái)分散在政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)的信訪(fǎng)都集中到各級(jí)人民代表大會(huì)。第二，行政機(jī)關(guān)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并。將行政復(fù)議與監(jiān)察結(jié)合起來(lái)，職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)為加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)及其責(zé)任人的監(jiān)察監(jiān)督。強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，進(jìn)一步完善個(gè)人責(zé)任追究制度。第三，建立信訪(fǎng)機(jī)關(guān)工作人員任職資格制度和淘汰制度。信訪(fǎng)工作的質(zhì)量在一定程度上取決于信訪(fǎng)干部的素質(zhì)。全面提高信訪(fǎng)工作干部的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)才能適應(yīng)信訪(fǎng)工作的快速發(fā)展。應(yīng)該改變目前從各單位抽調(diào)人員的狀況，按照司法干部的標(biāo)準(zhǔn)聘用信訪(fǎng)干部，實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)干部的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。
（三）提高公民法律意識(shí)，規(guī)范公民維權(quán)方式
公民法律意識(shí)的提高是法治得以確立的基礎(chǔ)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家需要有與之相適應(yīng)的公民法律意識(shí)。“當(dāng)一種具有法治精神的價(jià)值觀(guān)念—公民意識(shí)占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，人們?cè)谟龅郊m紛和權(quán)利損害的情況下不會(huì)有信訪(fǎng)情結(jié)。” 也就是說(shuō)當(dāng)公民法律意識(shí)逐漸提高并且占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，人們?cè)跈?quán)益受到侵害時(shí)就會(huì)傾向于運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，從而減少信訪(fǎng)案件的出現(xiàn)。在法治社會(huì)，公民權(quán)利的保障和救濟(jì)可以依照《憲法》、《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》等法律來(lái)主張，必要時(shí)也可以尋求新聞媒體的幫助。有些群眾涉法涉訴案件越級(jí)重復(fù)上訪(fǎng)、常年赴省進(jìn)京“纏訪(fǎng)”等行為都是以犧牲自己的生命健康和損害社會(huì)公共安全秩序?yàn)榇鷥r(jià)來(lái)維權(quán)。由此可以看出部分公民法律意識(shí)存在的誤區(qū)和維權(quán)方式的不合理。因此，政府必須加大法治宣傳教育的力度，提高公眾的法律意識(shí)，做到信“法”用“法”，逐步規(guī)范維權(quán)方式，以理性的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。
（四）加大司法制度的改革力度，樹(shù)立司法權(quán)威
在法治社會(huì),只有司法機(jī)關(guān)才能為公民提供真正有效的救濟(jì)。由于在我國(guó)存在根深蒂固的人治傳統(tǒng),很多人不習(xí)慣法院有較高的權(quán)威。“司法最終解決”原則應(yīng)當(dāng)成為設(shè)計(jì)中國(guó)糾紛解決體系與社會(huì)治理模式的準(zhǔn)則,法院應(yīng)當(dāng)成為糾紛解決體系中最為權(quán)威、最為主要的機(jī)構(gòu)。
人民法院必須獨(dú)立進(jìn)行審判。法官在執(zhí)行審判職務(wù)時(shí),除受事實(shí)與法律的約束外,不允許任何外來(lái)干涉,只有如此才能樹(shù)立起司法的權(quán)威。我國(guó)人民代表大會(huì)在宏觀(guān)上代表人民的利益,而不是部分人的利益,它不能表作為訴訟一方當(dāng)事人的利益,不管這一方當(dāng)事人是公民還是國(guó)家機(jī)關(guān)。因此人民代表大會(huì)不應(yīng)該享有對(duì)法院的個(gè)案監(jiān)督權(quán),因?yàn)檫@可能會(huì)影響司法的公正,使法院難以做出符合法律規(guī)定的判決。
“在現(xiàn)代社會(huì)，被人類(lèi)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)可的主流權(quán)利救濟(jì)制度是司法中心主義下的訴權(quán)模式，它是人類(lèi)文明的成果，是權(quán)利救濟(jì)獲得普遍性和終極性解決的機(jī)制。” 因此“要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求，建構(gòu)以司法權(quán)為核心的權(quán)利救濟(jì)制度體系，確立司法的最高權(quán)利救濟(jì)的權(quán)威。” 學(xué)者于建嶸認(rèn)為“假如不能在民眾中樹(shù)立對(duì)法律的信心，那對(duì)我們國(guó)家的未來(lái)將是災(zāi)難。”目前民眾普遍采取信訪(fǎng)救濟(jì)的方式，表明司法不具備應(yīng)有的公信力和權(quán)威。因此，要加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建公平的司法體系，使法律成為最權(quán)威、最公平、最有效的解決糾紛的手段，這就要打造一個(gè)相對(duì)公平、相對(duì)獨(dú)立的法律體系。要降低司法解決糾紛的門(mén)坎，讓貧困人群也打得起官司。要落實(shí)行政復(fù)議制度和國(guó)家賠償制度，要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度（包括對(duì)違法辦案的司法人員的責(zé)任追究制度）。要切實(shí)規(guī)范上訪(fǎng)人員的上訪(fǎng)行為，對(duì)上訪(fǎng)人員的違法行為要一視同仁，追究責(zé)任。因此，要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求，建立和完善我國(guó)的以司法權(quán)利救濟(jì)為核心的救濟(jì)體制，樹(shù)立司法的最高權(quán)威性。
（五）盡快出臺(tái)《信訪(fǎng)法》，健全信訪(fǎng)法律體系，實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)的程序化、法制化
“現(xiàn)代法治的真諦就是:一切社會(huì)行為必須處在法律的控制之下。法律規(guī)則是構(gòu)建法律秩序的要素。” 而我國(guó)現(xiàn)行《信訪(fǎng)條例》只是一個(gè)行政法規(guī)，“作為行政法規(guī)的國(guó)家信訪(fǎng)條例和有關(guān)信訪(fǎng)工作的地方性法規(guī)，推動(dòng)了信訪(fǎng)工作的程序化、規(guī)范化，但這些遠(yuǎn)沒(méi)有涵蓋國(guó)家信訪(fǎng)工作的全部，扮些原則問(wèn)題，特別是信訪(fǎng)關(guān)系涉及保障公民基本權(quán)利的內(nèi)容，無(wú)法在行政法規(guī)和地方性法規(guī)中解決，只有通過(guò)立法用法律的形式加以規(guī)范解決。” 再者，“任何國(guó)家公民的政治參與必須要有暢通的、制度化的渠道作為保障，依據(jù)我國(guó)政治參與的社會(huì)主義性質(zhì)和信訪(fǎng)體制的現(xiàn)狀，信訪(fǎng)立法己經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。” 因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《信訪(fǎng)法》，以改變信訪(fǎng)制度單純依靠規(guī)定、條例和政策來(lái)調(diào)節(jié)的現(xiàn)狀，健全信訪(fǎng)法律體系，實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)工作的程序化和法制化，使公民的信訪(fǎng)活動(dòng)和政府的信訪(fǎng)工作真正納入法制化軌道。制定專(zhuān)門(mén)法規(guī)受理程序，做到：
1.明確受理范圍。明確信訪(fǎng)的受案范圍，盡量不與司法救濟(jì)途徑重復(fù)，這樣不僅節(jié)約行政成本，也有利于提高行政效率；
2.嚴(yán)格程序規(guī)制。要對(duì)信訪(fǎng)問(wèn)題的提出、受理、辦理和督察等一系列的法律程序，完善信訪(fǎng)活動(dòng)的處理、復(fù)查、復(fù)核的工作機(jī)制一系列程序作出嚴(yán)格而具體的規(guī)定；
3.加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制。要明確信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪(fǎng)工作中的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)于違反任何相關(guān)規(guī)定的工作人員都要依法追究其法律責(zé)任；
4.健全信訪(fǎng)終結(jié)制度。對(duì)確實(shí)經(jīng)過(guò)三級(jí)程序認(rèn)定終結(jié)的信訪(fǎng)事項(xiàng)，如果信訪(fǎng)人繼續(xù)無(wú)理上訪(fǎng)，擾亂社會(huì)秩序的，要建立相關(guān)的與之配套的法律程序，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)那些經(jīng)過(guò)三級(jí)程序認(rèn)定信訪(fǎng)事項(xiàng)合情不合理的信訪(fǎng)，可以從社會(huì)救助等角度進(jìn)行解決，動(dòng)員社會(huì)力量做好息訪(fǎng)工作。
筆者認(rèn)為，目前我國(guó)出臺(tái)《信訪(fǎng)法》的條件己經(jīng)基本具備：一是存在大量的規(guī)范性文件為其提供可借鑒的素材。例如國(guó)務(wù)院頒布的《信訪(fǎng)條例》、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性信訪(fǎng)法規(guī)、司法機(jī)關(guān)制定的《最高人民法院信訪(fǎng)處接待來(lái)訪(fǎng)工作細(xì)則》以及省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)為做好信訪(fǎng)工作出臺(tái)的相關(guān)文件等；二是辦信、接訪(fǎng)程序、疑難信訪(fǎng)案件聽(tīng)證、辦訪(fǎng)責(zé)任制和電子信訪(fǎng)等信訪(fǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為抽象出法律條款提供了基礎(chǔ)；三是信訪(fǎng)理論工作者發(fā)表的相關(guān)科研成果以及介紹的國(guó)外相關(guān)制度可供借鑒。 可以說(shuō)，“當(dāng)前盡快制定和出臺(tái)信訪(fǎng)法的條件和時(shí)機(jī)都己經(jīng)成熟，建議全國(guó)人大及時(shí)將信訪(fǎng)法列入立法計(jì)劃，盡早制定和出臺(tái)信訪(fǎng)法。” 通過(guò)制定出臺(tái)《信訪(fǎng)法》，“在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪(fǎng)格局前提下，建立健全信訪(fǎng)工作機(jī)制和法定程序，將信訪(fǎng)案件的受理、處理、終結(jié)等程序以法律的形式規(guī)定下來(lái)。”
結(jié)語(yǔ)
2005年《信訪(fǎng)條例》的實(shí)施，一定程度上擴(kuò)展了信訪(fǎng)渠道，控制了信訪(fǎng)總量，但實(shí)施過(guò)程中卻存在諸多不足。正因如此，我國(guó)信訪(fǎng)制度完善的相關(guān)研究已成為當(dāng)務(wù)之急。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，信訪(fǎng)制度的存在必要而且重要，它不但為公民、法人和其他組織提供了一條不可缺少的參與法治建設(shè)的途徑，同時(shí)也在一定程度上發(fā)揮了權(quán)利救濟(jì)的重要功能，實(shí)現(xiàn)著鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障公民民主政治權(quán)利等重要作用。現(xiàn)實(shí)生活中信訪(fǎng)“洪峰”的出現(xiàn)、信訪(fǎng)問(wèn)題的積累又促使我們對(duì)信訪(fǎng)制度進(jìn)行反思。思考的結(jié)果是必須對(duì)信訪(fǎng)制度進(jìn)行改革而不是簡(jiǎn)單地廢除。信訪(fǎng)制度改革面臨的關(guān)鍵問(wèn)題不是還能不能存在，會(huì)不會(huì)走向終結(jié)，而是還需要加強(qiáng)哪些工作，進(jìn)行什么樣的轉(zhuǎn)變。必須明確信訪(fǎng)制度與司法制度在處理糾紛方面的關(guān)系仍是“橋歸橋，路歸路”，但信訪(fǎng)制度改革不僅是要改革制度本身存在的缺陷，而且要與司法制度的改革統(tǒng)一起來(lái)，還應(yīng)該與推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)和政治體制改革結(jié)合起來(lái)，形成互相支撐、協(xié)同一致的格局。當(dāng)前，我國(guó)正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，要想緩和社會(huì)矛盾，減輕信訪(fǎng)制度的壓力，建立暢通的利益訴求渠道和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，就必須加快推進(jìn)法治進(jìn)程，在社會(huì)樹(shù)立司法的最高裁判權(quán)威，當(dāng)民眾不再“信訪(fǎng)”而“信法”時(shí)，信訪(fǎng)制度所面臨的問(wèn)題也就迎刃而解了。信訪(fǎng)制度的改革進(jìn)程可能艱難而漫長(zhǎng)，不會(huì)是一蹴而就的事情，建立怎樣的信訪(fǎng)制度，怎樣建立信訪(fǎng)制度，需要我們不斷探索，既要在實(shí)踐中不斷摸索，也需要在理論上尋求突破。
參考文獻(xiàn)
1.陳金釗：《法治與法律方法》，山東人民出版社2003年版。
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