[ 涂永前 ]——(2011-12-8) / 已閱11999次
從規范條文上來看，現行《預算法》對于“超收”“、超支”的規定，頗為模糊。“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統內完成，而未納入全國人民代表大會的審批范圍。即便在形式上要走某些程序，實行所謂向全國人大常委會的通報或報告制度，通常的情形也是，先支用，后通報，或者邊支用，邊通報。甚至本來應互為條件的財政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，幾乎都要不打任何折扣地轉化為當年的“超支”。正是在上述的體制因素下，在當前我國出現的“超收”現象已經成了一種常態，因此，每年都會出現動輒幾千億元的“超收”收入，而且其數額還在呈現出不斷增長之勢。同時，由“超收”所支撐的“超支”數量也是越來越多。從而，預決算之間的偏離度也越來越大。作為一個令人警醒的結果，預決算偏離度的持續擴大，不僅使得政府預算的監督制約作用在某種程度上走了過場和形同虛設，而且也使得預算法治一再受到挑戰，甚至處于極度尷尬之中。[11]
由于《預算法》第29條規定“預算收入與國民生產總值增長率相適應”顯得過于原則，而第53條規定的“預算調整”又過于狹義，導致超收收入的使用沒有得到《預算法》的調整。按現行《預算法》的規定，超收收入的安排使用由中央政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批。《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》對此有規定。[12]根據該《決定》，國務院向全國人大常委會報告可以直接導致法律后果，即對這一報告常委會必須審議，審議后必須有結果（通過或不通過），不能理解為只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批。《決定》在一定程度上彌補了《預算法》對超收使用未予涉及的漏洞。但是《決定》的規定還是過于簡陋，需要通過《預算法》修訂加以補充。在每年預算收入超收數額巨大的今天[13]，這樣的巨額資金便在形式和實質上都荒謬地脫離了法律監督。正因為這部分巨大的資金游離于各級人大及社會公眾的監管之外，所以這些超收金額的用途也格外引人關注，預算法的修改也顯得格外緊迫。
近些年來，中國的超收收入全部用于追加支出。公共機構花錢一般是前緊后松，再加上年底有幾千億元的追加預算，年底突擊花錢成了中國各機關事業單位的一道景觀。資金的使用缺乏計劃和透明度，不僅脫離了人大的事前監督，給事后的審計監督也帶來難度，甚至對中央銀行的貨幣政策也帶來沖擊。每當年底政府突擊花錢時，央行不得不發行大量票據回收流動性。因此，對現行《預算法》中使用超收超支的決策程序進行修訂非常必要。其一，是將“報告制”改為“報批制”，即將公共機構支出之后再向人大匯報，改為開支之前先報人大常委會審批。在國際上，對超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補赤字。而按我國現行《預算法》的規定，超收超支的安排使用由各級公共機構自行決定，只需將執行結果報告人大，不需要事先報批；對超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有強制性。其二，修訂《預算法》時也要考慮實際情況，要對公共機構在超收超支方面的自由裁量權進行適當限制，并不是要求超收少量金額也要報批，而是超過一定比例才報人大批準。例如，在預算執行過程中，如需要動用超收收入追加支出超過原預算總支出的1%時，政府財政部門應當編制預算調整方案，送交人大財經委和預算工委初審后，報請同級人大常委會審查批準；如需要動用超收收入追加支出低于原預算總支出的1%時，由政府財政部門及時向人大財經委和預算工委通報情況，向同級人大常委會報告預計超收收入安排使用情況。[14]這種做法將使得公共機構和決策者在一定超收超支范圍內享有自由裁量權，既維護了預算法律的嚴肅性，也給予了這些公共機構和決策者以一定的靈活空間來安排全國或者本地的經濟收支。
四、結語
對預算過程中的公共機構和決策者的自由裁量權進行限制旨在更加合理地將有限的公共資源服務于廣大社會公眾，同時也可以起到遏制各種腐敗問題滋生的作用。但是，要對預算過程中的自由裁量權進行限制，必須建設相關的配套制度。首先，制定詳細而又具體的預算信息法定公開制度，是《預算法》的重大使命。盡管這對于習慣了堅持信息不公開思維的公共機構來說無疑是一大挑戰，但是預算法治的進程不能因此而望而卻步，通過預算信息法定公開制度，使公共機構在行使自由裁量權時有章可循、有法可依，使自由裁量權的濫用被限制在最小范圍內。其次，我國當前的預算改革及其立法需要賦予相關參與者的預算知情權、參與權、決策權、監督權以及將財政預算信息作為政策信息公開的客體。[15]強化公眾參與理念，這不僅有助于提高傳統“行政預算”體制的運行效率，也有助于促進民主法治在“公共預算”中的落實。通過建立完善的預算公眾參與制度，調動民眾積極參與社會公共事務的積極性，形成對預算過程自由裁量的外部監督力量，約束公共機構及決策對自由裁量權的任意行使將起到重要作用。最后，針對最近十幾年來出現的超收超支現象，修訂《預算法》時要作出積極回應，既要對該現象進行明確規定，還要就公共機構及決策者在超收超支方面的自由裁量權范圍作出科學的界定，從而避免自由裁量權濫用導致各種腐敗問題的產生、有限的財政資源被浪費、預算法律的嚴肅性面臨威脅等現象的出現。
注釋:
作者簡介：涂永前，西安交通大學經濟與金融學院應用經濟學博士后、副研究員，法學博士。
[1]王雍君：《中國<預算法>的修訂：精神、理念和核心命題》，《經濟體制社會比較》2009年第2期。
[2]雖然《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》對此作出了規定，由于其屬于“決定”，法律效力層次不高，通常情況下我國政府財政部門多收就可以多支，致使預算超收超支存在較大隨意性“，預算和決算偏離較大”的頑疾一直未見治愈。
[3]王紹光：《中國政府汲取能力下降的體制根源》，《戰略與管理》1997年第4期。
[4]2011年7月23日晚上20點30分左右，甬溫線永嘉站至溫州南站間發生的動車追尾的慘劇引發了國內外民眾對我國高鐵事業發展的反思，有媒體指出巨大的預算開支如此輕易地通過并實施，在很多發達國家是難以想象的。筆者認為，意外事故的發生雖然讓人震驚，但是不能因噎廢食，我國的高鐵事業還是應該繼續發展下去。更為關鍵的是，這么巨大的政府預算開支應當如何科學決策，需要系統反思。
[5]根據上海財經大學公共政策研究中心對全國31個省級政府的財政透明度狀況連續三年的跟蹤調查和評估結果，2009年為21.71分，2010年為21.87分，2011年的得分正在統計中，但變化仍不大。文匯網，http：//www.trans.wenweipo.com/gb/news.wenweipo.../IN1103140078.htm。
[6]國際公認的政府預算透明標準是：（1）公開政府與市場的分工，即政府的職能信息；（2）公開政府的組織結構以及各組織的職能；（3）及時、真實地公開政府的預算目標和預算編制的依據；（4）及時、真實、規范、詳細地公開政府的全部收支信息；（5）預算過程的公開透明；（6）對預算及預算執行結果進行充分、詳細、易懂的說明；（7）將預算信息盡可能包含在較少的文件中，集中在同一地點或網站公開，以盡可能使公眾便利地獲取信息。國際組織文件所指稱的透明指數涉及腐敗、法律、財經政策、會計準則與實務、政府管制五個方面，根據五個方面進行打分和排序，我國的不透明指數竟達到80%以上，與發達國家（一般集中在20-30%之間）差距明顯。See Joachim Wehner，Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries，Report prepared for the UKDepartment for International Development，16 May，2007.
[7]李蒙：《預算公開渴望立法突破》，民主與法制網，http：//www.mzyfz.com/。
[8]宋彪：《公眾參與預算制度研究》，《法學家》2009年第2期。
[9]蔣悟真：《我國預算法修訂的規范分析》，《法學研究》2011年第2期。
[10]邢會強：《程序視角下的預算法——兼論〈中華人民共和國預算法〉之修訂》，《法商研究》2004年第5期。
[11]孫玉棟、譚云：《我國公共預算管理中超收超支問題的實證分析》，載中山大學行政管理研究中心《21世紀的公共管理：機遇與挑戰：第三屆國際學術研討會文集》（2008年）。
[12]《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》第四點“加強對預算超收收入使用的監督”規定了“中央預算超收收入可以用于彌補中央財政赤字和其他必要的支出。中央預算執行過程中，需要運用超收收入追加支出時，應當編制超收收入使用方案，由國務院財政部門及時向財政經濟委員會和預算工作委員會通報情況，國務院應向全國人民代表常務委員會作預計超收收入安排使用情況的報告”。
[13]從財政部網站歷年發布的財政預算報告統計報表中可以發現，從1995年到2010年，我國財政超收現象隨著GDP的增長而呈現相同態勢，只是在不同年份的增長幅度上有差異。詳見中國財政部網站，www.mof.gov.cn/。
[14]俞光遠：《關于修訂完善預算法的主要看法和建議》，《人大研究》2006年第10期。
[15]陳怡：《構建民生財政的法律思考》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2011年第2期。
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