[ 劉建昆 ]——(2011-9-3) / 已閱5927次
城管公物警察權(quán)之分解研究：交易市場(chǎng)
近現(xiàn)代的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，即傳統(tǒng)零售市場(chǎng)（相對(duì)于超級(jí)市場(chǎng)而言），又簡(jiǎn)稱為菜市場(chǎng)，它所販賣的商品主要是各式各樣新鮮的蔬菜、尚未宰殺的雞、魚等等，除此之外，在這之中，也可能有餐飲店、雜貨店、服飾店等商店座落于其中。
根據(jù)學(xué)者葛紅兵研究，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)是“從晚清的由無到有，從租界擴(kuò)展到華界，從自由集貿(mào)發(fā)展成大型規(guī)整的菜場(chǎng)。”其實(shí)，現(xiàn)代農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)也可以是看作小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制下，自發(fā)組織的中國(guó)傳統(tǒng)的草市（街市、墟市）在城市化過程中，為了適應(yīng)城市生活而進(jìn)行的變革和發(fā)展。1930年代的上海租界，“市立（公辦）菜場(chǎng)無論在數(shù)量、規(guī)模、建筑質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過私立菜場(chǎng)，著名的大型的室內(nèi)菜場(chǎng)均為公辦，可見菜場(chǎng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，由政府牢牢控制。私立菜場(chǎng)為數(shù)不多，且基本為大銀行、大公司、大洋行、大地產(chǎn)商（如哈同）等所興建。”
臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為：“政府當(dāng)初在興建傳統(tǒng)零售市場(chǎng)之目的主要有三：一為提供市場(chǎng)來發(fā)揮滿足市民日常采買的功能；二為發(fā)揮社會(huì)救助功能；三為解決攤販此一嚴(yán)重社會(huì)問題之政策性考量”。1944年，國(guó)民政府內(nèi)政部即發(fā)布《菜市場(chǎng)管理規(guī)則》,明確提出菜市場(chǎng)以公營(yíng)原則，從而使得公營(yíng)菜市場(chǎng)在中央法規(guī)層面上取得行政法上公物的法律地位。尤其是在菜市場(chǎng)的設(shè)立、管理、出租及規(guī)費(fèi)問題上，具有顯著的公物特性。如在公物利用關(guān)系上，購物民眾的利用屬于公物的一般利用，而攤位的承租者屬于公物的許可利用，需要交納規(guī)費(fèi)。
2007年07月11日，臺(tái)灣地區(qū)公布《零售市場(chǎng)管理?xiàng)l例》，該條例規(guī)定“直轄市，縣(市)或鄉(xiāng)(鎮(zhèn)，市)主管機(jī)關(guān)得視需要設(shè)立公有市場(chǎng)，并鼓勵(lì)民間投資設(shè)立市場(chǎng)。”進(jìn)一步明確了以公營(yíng)為原則，以民營(yíng)為補(bǔ)充的基本原則，而且對(duì)市場(chǎng)公物的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)、廢止，以及攤（鋪）位的申請(qǐng)、使用、變更、費(fèi)用等公物利用問題加以規(guī)定。
我國(guó)大陸城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，則并未確立公物的法律性質(zhì)，市場(chǎng)的興建，租賃利用等法律關(guān)系，主要是政府主管部門指導(dǎo)下的民營(yíng)企業(yè)行為。而且，在城市化水平比較高的城市，傳統(tǒng)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)將逐漸被社區(qū)菜市場(chǎng)、連鎖便利店、生鮮超市等新興的業(yè)態(tài)。實(shí)際上，作為城市重要的公益設(shè)施，城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)幾乎是市民生活的必需公物。而民營(yíng)化因?yàn)槠淅骝?qū)動(dòng)，反而增加了銷售者的成本，在一定程度上抬高了物價(jià)，也不利于解決攤販占用公共設(shè)施隨意設(shè)攤的難題，政府應(yīng)該加大投入，規(guī)劃興建一批租金低廉甚至免費(fèi)的公營(yíng)市場(chǎng)。
城市建設(shè)部門以及城管并非城市公營(yíng)市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，但是經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所公物的供給情況卻與城管有直接的關(guān)系。這種關(guān)系主要體現(xiàn)在馬路市場(chǎng)問題和零散攤販占用公共設(shè)施問題。從增加公物供給的角看，城市公營(yíng)市場(chǎng)與攤販臨時(shí)集中區(qū)（如馬路市場(chǎng)）、公共設(shè)施上的零散攤位一起，構(gòu)成多層次的城市經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所公物供給。然而目前我國(guó)現(xiàn)有的公物法規(guī)對(duì)馬路市場(chǎng)、城市零散攤位采取了嚴(yán)格禁止的態(tài)度，如《城市道路管理?xiàng)l例》規(guī)定：“城市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制占用城市道路作為集貿(mào)市場(chǎng)”；占用公共設(shè)施的零散攤販則一概以無證經(jīng)營(yíng)的工商法規(guī)加以取締。合法經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所公物供給不足，馬路經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、臨時(shí)攤位等合法化又于法無據(jù)，這些做法極大增加了公物管理和公物執(zhí)法的難度，甚至由此引發(fā)了大量的極端的社會(huì)矛盾，這種狀況迫切的需要改變——而這有賴于公物管理法規(guī)的進(jìn)一步完善。
二○一一年五月三十日
