[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱38802次
關于行政復議機關作出的土地等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規(guī)定，"行政機關對確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定，當事人不得向人民法院提起行政訴訟。"審議時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，"草案規(guī)定對自然資源確權的行政復議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權益。"因此，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復議決定不服的，"可以向作出該決定的
行政復議機關的上級行政機關提出申訴，或者依法向人民法院提起訴訟。"此后，又有地方和部門提出，"對土地等自然資源確權的行政復議決定是否可以提起訴訟的問題不宜作簡單規(guī)定，因為有一些確權是根據國務院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者是對土地的征用而引起的，根據憲法和土地管理法的規(guī)定，對行政區(qū)域勘定、調整和對土地征用的權限屬于國務院和省級人民政府。對于這類確權問題，法律可以規(guī)定行政復議決定為終局決定。"⑥因此，《行政復議法》第30條最終規(guī)定，"根據國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。"
此外，《行政復議法》還規(guī)定了國務院依申請對省部級行政復議決定審查后，有權作出最終裁決，這也是《行政復議條例》未規(guī)定的。對于以上兩類最終裁決均不能提起訴訟。
四、進一步強化行政復議的法律責任
《行政復議法》在法律責任的規(guī)定上也有很多新的變化。
首先，《行政復議法》增加規(guī)定了行政復議機關的法律責任，即按照行政復議法的規(guī)定，行政復議機關無正當理由拒不受理復議申請或不按規(guī)定轉送復議申請的，或在法定期限內不作出復議決定的，均需承擔法律責任。承擔的方式為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復議機關的具體法律責任，對于監(jiān)督復議機關及時受理轉送復議申請，作出復方決定都具有重要意義。
其次，進一步明確了行政復議機關工作人員在行政復議活動中的法律責任。雖然《行政復議條例》對此也作了規(guī)定，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對于失職、徇私舞弊的，復議機關或有關部門應當批評教育或者給予行政處分。《行政復議法》明確規(guī)定了行政復
議機關工作人員違法情節(jié)及相應的行政處分。
最后，增加了行政復議被申請人承擔法律責任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復議條例》規(guī)定，復議被申請人承擔法律責任的情形只有一種，即"拒絕履行復議決定的，復議機關可以直接或者建議有關部門對其法定代表人給予行政處分。"《行政復議法》在總結近十年實踐經驗基礎上，明確規(guī)定了復議被申請人承擔責任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的。對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
與《行政復議條例》相比，《行政復議法》在監(jiān)督與救濟制度方面的突破與創(chuàng)新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復議法》尚未將十年來行政復議理論與實踐成果全部吸收進去，在復議范圍及最終復議裁決的設置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復議條例》相比，已經有了不小的進步。特別是擴大行政復議范圍，啟動對抽象行政行為的監(jiān)督機制，增加行政復議公正、便民程序，加強行政復議法律責任的新規(guī)定，對于進一步完善行政復議制度，改革
行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
①④ 國務院法制局編：《行政復議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。
② 馬懷德 ：《將抽象行政行為納入行政復議范圍》，載《中國法學》1998年第2期。
③⑥應松年主編:《中華人民共和國行政復議法講話》，中國方正出版社1999年版，第240頁；第239頁；第243頁。
⑤吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局1999年初版，第20頁。
（作者系中國政法大學研究員）
（政法論壇 中國政法大學學報 1999年第4期）
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