[ 吳雁平 ]——(2003-4-15) / 已閱17268次
WTO與檔案立法研究
吳雁平
開封市檔案局
王剛同志在全國檔案局長館長會議上強(qiáng)調(diào)：“我國加入世界貿(mào)易組織，對外開放進(jìn)入新的階段，使我們的檔案工作面臨新的挑戰(zhàn)。目前，有關(guān)部門正在對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理和修改。檔案行政管理部門也應(yīng)對有關(guān)的檔案法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，以保證國家法律、法規(guī)、規(guī)章的一致性。為了做好這項工作，檔案行政管理部門要在深入有關(guān)部門和行業(yè)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理和修改檔案法規(guī)、規(guī)章，使之更好地適應(yīng)“入世”后的新形勢。”
現(xiàn)行的《檔案法》及其與之相關(guān)的法規(guī)體系是在社會主義革命和建設(shè)中，是在改革開放和向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，是在幾十年檔案工作的實踐中產(chǎn)生的，為推動我國檔案事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展產(chǎn)生過，并且仍然發(fā)揮著十分積極、富有成效的作用，功不可沒。沒有現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系，就沒有檔案工作今天的局面。
但是，由于檔案工作自身的特點，種種與社會進(jìn)步發(fā)展不相適應(yīng)的情況往往顯現(xiàn)的比其他行業(yè)遲，影響也較為緩慢。因此，加入WTO后對現(xiàn)行檔案法規(guī)體系產(chǎn)生的影響還沒有立即凸現(xiàn)出來，但這種影響與不適應(yīng)是客觀存在的，不以我們的意志為轉(zhuǎn)移的。
從外部講：入世將使我們的檔案工作面臨巨大的沖擊，檔案作為一種歷史憑證、史料信息資源和綜合性信息性載體，應(yīng)當(dāng)接受WTO法律規(guī)則中的市場開放原則、國民待遇原則和透明性原則，在不涉及國家政治利益的前提下進(jìn)行開放與公開。但是我國目前的檔案管理工作政府性、部門性、保守性、收藏性太強(qiáng)，顯然不能和國際接軌，不適應(yīng)“入世”的要求。
從內(nèi)部看，目前我國檔案工作中遇到的許多問題，如：執(zhí)法主體不明、管轄范圍不清、“條”“塊”分割、服務(wù)質(zhì)量不高、館藏檔案利用率低、征集難、經(jīng)費(fèi)困難等等，在很大程度上都與檔案立法不盡完備有關(guān)。
筆者認(rèn)為：檔案立法問題是加入WTO后檔案工作基礎(chǔ)性、根本性的問題之一，甚至關(guān)系到今后一個歷史時期中國檔案事業(yè)興衰。加入WTO后檔案立法工作必須有一個大的突破和進(jìn)展；社會轉(zhuǎn)型與加入WTO導(dǎo)致現(xiàn)行檔案工作體制的變化，客觀上要求對現(xiàn)行的檔案法規(guī)進(jìn)行完善與補(bǔ)充；依法對檔案行政管理部門與檔案館的職能、編制、經(jīng)費(fèi)等重新進(jìn)行確定；根據(jù)各級政府機(jī)構(gòu)的差異，企業(yè)性質(zhì)的多樣化，非政府公共機(jī)構(gòu)的特性，依法構(gòu)建大統(tǒng)一，小差異的多樣化的檔案管理模式；依法增強(qiáng)檔案的透明度、公開性和檔案信息資源的共享度，保障法人與公民充分享有利用檔案權(quán)利、改善服務(wù)方式。
隨著加入WTO，我國由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型速度在不斷加快。立法與法規(guī)建設(shè)是這一時期的一項重要工作。我國現(xiàn)行的《檔案法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章大都是在經(jīng)濟(jì)主體和檔案所有權(quán)單一，并以單位制為基礎(chǔ)的條件下形成的。近年來，雖作了一些修改，但力度不大。尚缺少在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下服務(wù)經(jīng)濟(jì)、走向市場、面向社會、著眼全球的法律規(guī)范。由此確立的立法框架應(yīng)當(dāng)是：
1 加入WTO后檔案立法的基本原則與任務(wù)。
加入WTO后的檔案立法，在堅持四項基本原則，滿足社會需求，注重效益，協(xié)調(diào)發(fā)展等基本立法原則的基礎(chǔ)上，在不損害國家利益的前提下，應(yīng)更多的體現(xiàn)公平、公開、透明、開放與便利。
經(jīng)濟(jì)主體多元化是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本特征之一，經(jīng)濟(jì)主體的多元化必然導(dǎo)致檔案產(chǎn)權(quán)的多樣化，檔案產(chǎn)權(quán)的多元化是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下檔案工作的根本性轉(zhuǎn)變。修改完善原有《檔案法》及相關(guān)法規(guī)同多元化的服務(wù)需求的不適應(yīng)，是加入WTO后檔案立法工作的基本任務(wù)之一。
加快完善同檔案母法相適應(yīng)的諸如：公共檔案法、私人檔案法、法人檔案法、檔案館法等法規(guī)體系的建設(shè)。以適應(yīng)“入世”和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。新近頒布實施的《河南省檔案管理條例》在這方面進(jìn)行了有益的探索，開了一個好頭。《條例》中的許多條款充分體現(xiàn)了我們目前對“入世”對檔案工作影響的認(rèn)識及在管理上的應(yīng)對措施。
2 加入WTO后檔案立法的內(nèi)容與重點。
2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制。
明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)歸屬，使檔案行政執(zhí)法主體合法化。現(xiàn)行的省、市、縣多數(shù)檔案管理部門的歸屬與《檔案法》的要求不符，使檔案工作體制面對要么改變現(xiàn)行的歸屬，要么修改《檔案法》有關(guān)條款的尷尬。
2.2 職能分工。
確定檔案行政管理機(jī)構(gòu)與各類檔案館的職能分工。明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職能，增強(qiáng)其管理的權(quán)威性、政策性和宏觀性。明確各類檔案館的保管利用職能，使之在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上使服務(wù)更多一些學(xué)術(shù)化、公眾化和市場化。而現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系中尚未不完備。如：如果不是筆者手中文本印刷有誤的話，那么，新近頒布實施的《河南省檔案管理條例》中第六條與第十條中對于檔案 “接收與保管” 的職能劃分就產(chǎn)生了重疊，這不利于管理工作的進(jìn)行。希望是文本印刷上的錯誤，或是筆者理解上的偏差。如果不是，那就應(yīng)該對此疏漏進(jìn)行必要的修訂。再如：《條例》中新增了有關(guān)檔案登記的條款，那么諸如由那個部門實施登記？如何登記？登記哪些內(nèi)容？也需要細(xì)化與明確。
2.3 調(diào)整范圍。
將全部法人與公民個人檔案納入調(diào)整范圍。現(xiàn)行《檔案法》調(diào)整的范圍只限于“國有”的范圍內(nèi)，不利于國家全部檔案的收集、監(jiān)督與管理。如，過去我們對企業(yè)檔案的管理是以企業(yè)所有制來劃分的，這樣的劃分在所有制多樣化及企業(yè)產(chǎn)權(quán)多變的環(huán)境下已經(jīng)不相適應(yīng)，必須所出相應(yīng)的修改。新近頒布實施的《河南省檔案管理條例》中已經(jīng)充分考慮到這一問題，并且對此做出了一些新的規(guī)定，在便于對各種各類企業(yè)、事業(yè)、社會團(tuán)體進(jìn)行管理與指導(dǎo)的同時，也更具有可操作性。
2.4 檔案資源歸屬與管理。
明確公共檔案的劃分標(biāo)準(zhǔn)與所有權(quán)歸屬，整合各類檔案館資源，使公共檔案的監(jiān)督管理具有可操作性。我國現(xiàn)行的檔案管理機(jī)關(guān)與檔案館是按行政區(qū)劃設(shè)置的，效能差，成本高。確立“屬地” 原則，在現(xiàn)行檔案館總體布局的基礎(chǔ)上，以效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)，整合各類檔案館資源，保證檔案的齊全完整。新近頒布實施的《河南省檔案管理條例》在這一方面做出了比較詳細(xì)的規(guī)定，《條例》第三章中有一半以上的條款涉及這一方面的內(nèi)容。如果這些條款能夠在今后的工作中得以落實，將有利于全省檔案資源的整合，有利于全省國家綜合檔案館館藏的豐富。
2.5 財政體制。
雖然，《檔案法》與各地方《檔案管理條例》大都將“把檔案事業(yè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”做為重要條款寫在其中，但由于現(xiàn)行檔案管理體制歸屬，造成各級檔案管理部門及各級檔案館很難從各級政府財政那里等到必要的經(jīng)費(fèi)保障與增長，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出。應(yīng)由中央政府根據(jù)國家社會發(fā)展的要求統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排。
2.6 適應(yīng)性與可操作性。
這一點是關(guān)系到法律法規(guī)能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵問題，應(yīng)該給予足夠的重視。例如：《條例》中對從事檔案中介服務(wù)的資格認(rèn)定交由各級檔案行政管理部門負(fù)責(zé)，這無疑對規(guī)范檔案中介服務(wù)市場有著積極的作用。同時也應(yīng)該注意到，國內(nèi)對行業(yè)從業(yè)資格的認(rèn)定大都是通過“考試”來確定，既只要通過了特定專業(yè)的從業(yè)資格（或?qū)I(yè)技術(shù)等級）考試就獲得了相應(yīng)的從業(yè)資格。但我們檔案專業(yè)目前仍然實行的是評聘制，既通過考試、考評、聘用三個環(huán)節(jié)才能取得專業(yè)技術(shù)職務(wù)。由于專業(yè)技術(shù)職務(wù)在一定范圍內(nèi)需按比例配置，并不能突破；且在退休和解聘后不在具備原有的專業(yè)技術(shù)職務(wù)。這樣一來，只有在職的專業(yè)技術(shù)人員具備從業(yè)資格。目前企事業(yè)在職檔案專業(yè)技術(shù)人員從事檔案中介服務(wù)還十分鮮見，那么就只有我們檔案局館的在職檔案專業(yè)技術(shù)人員具備這個資格了。問題是我們自己給自己發(fā)許可證合適嗎？因此,需要對檔案專業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入的方式做必要的修改，以適應(yīng)《條例》的要求。
再如，《條例》對造成檔案損毀，無法確定被損檔案價值時，要求由檔案行政管理部門組織專家通過鑒定來確定。這樣做無疑是正確的。但在具體執(zhí)行時至少有兩個問題要考慮進(jìn)去：一是專家不能只是我們“自己”人，這樣會顯得有失公正；二是在目前情況下各級檔案部門是否有聘請專家進(jìn)行論證的先行支付能力？這筆費(fèi)用應(yīng)該由誰負(fù)擔(dān)？如果這兩個問題不解決，這一條款執(zhí)行的可操作性將大打折扣。
3 加入WTO后檔案立法研究的方法與意義。
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