[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱47019次
中國法治的里程碑
馬懷德 劉莘
行政訴訟法實施以來取得的成就與存在的問題
1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的公布，標志著中國行政法制建設進入了一個新的歷史時期。行政訴訟法實施以來，行政訴訟的實踐和理論都取得了十分顯著的成就，這些成就反映在立法、執法、司法及理論研究、人們的思想觀念等諸方面。隨著行政訴訟法及配套法律
、法規的實施，人們觀念的改變，執法、司法水平的提高，我們可以充滿信心地說，一個有著美好前景的法治時代正向我們走來。
一、實踐上的成就
（一）立法方面
1.促進配套規范的完備
行政訴訟法是人民法院審判行政案件的具體操作規程。但僅有行政訴訟法，行政審判制度的運作仍有一定困難，因此實施行政訴訟法還須某些配套的法律、法規或司法解釋的出臺。1990年10月29日最高檢察院公布實施《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》，使行政訴訟法關于人民檢察院對行政訴訟活動實施審判監督的原則規定，成為便于操作、執行的具體規則。1991年1月1日起施行的《行政復議條例》，也屬于行政訴訟法的配套法規。因為行政訴訟法規定了以當事人的自由選擇"復議"或"訴訟"為原則。以法律規定必經復議程序為例外，除當事人選擇徑行起訴情況外，行政復議成為行政訴訟的先行程序。因此，行政復議與行政訴訟的具體銜接，行政復議配合行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查，都是行政復議條例應予解決的問題。而行政復議條例的公布施行，不僅解決了上述問題，而且在行政法制建設中建立起中國的行政復議制度，對推動中國整體行政執法水平的作用不可低估。
1991年7月10日施行的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，是最高人民法院審判委員會針對行政訴訟法實施后出現的普遍性問題做出的司法解釋。其內容涉及受案范圍，管轄、訴訟參加人、證據、起訴和受理、審理和判決、執行、侵權賠償責任、期間、訴訟費用、涉外行政訴訟等一系列貫徹實施行政訴訟法必須予以界定或解釋的問題。這一司法解釋的公布實施，使原來模糊不清的問題得以澄清，界限不明的問題得到界說。為人民法院依照行政訴訟法受理審判行政案件掃清了障礙。
行政訴訟法的實施，給公民、法人或其它組織開辟了一條糾正行政機關違法行為，保護自身合法權益的道路。盡管行政訴訟法列專章規定了行政"侵權賠償責任"，但"即使充分適用現有條款也無法解決執行行政職務中的所有賠償問題"，①所以《國家賠償法》的制定，在某程度上可以說是行政訴訟法的合理延伸，使違法行政行為不僅在形式上予以撤銷或改變，而且這種行為所造成的后果得以實質上的彌補、賠償。1995年1月25日國務院發布、施行的《國家賠償費用管理辦法》，也是相應的配套法規之一。
2.推動規范行政行為的立法
行政訴訟法第一次使行政機關行為的合法性成為人民法院的審查對象，成為公民可以質疑的對象。從而使衡量行政行為有了一個明確的標準。即以是否合法作為衡量行政行為的標準，由此提出合法行政行為的要件。用這些標準來衡量現有行政行為。暴露出許多問題，歸納起來是兩類問題：缺乏約束、制約行政行為的實體規范和程序規范。這種實際的社會需要促進立法機關加快立法步伐，在規范行政行為方面，頒布了《行政處罰法》；《立法法》草案亦在起草過程中，立法法規范立法機關的立法行為，也規范行政機關制定規范的行為；還有行政程序法、行政強制法、行政許可法等的起草制定，也正成為立法計劃的題中之議。可以說正是行政訴訟法的實施，使立法機關、行政機關意識到規范行政行為的重要意義，從而使把有關行政行為的立法提上議事日程。
（二）依法行政方面
1.行政機關主動清理法規、規章及其它規范性文件
行政訴訟法實施前，由于行政機關意識到當被告的可能性，各部門、各地方紛紛自行清理作為執法依據的法規、規章及規范規范性文件。1990年8月國務院法制局通知要求各地為行政訴訟法的實施做好準備工作；要進一步抓緊進行規章和具體行政行為的清理工作。各地要盡快對自己制定的規章進行一次全面清理，在清理的基礎上對各種有問題的規章做出相應的處理。②在國務院的部署下，各地紛紛清理自己制定的規章或規范性文件，如廣州海關，為貫徹行政訴訟法，清理1987年《海關法》實施以來"關"、"處"二級規范性文件500多件，作廢了其中一些沒有相應依據、執法中問題較多或內部掌握的業務規范性文件，對依據不足或沒依據，但實踐中證明是行之有效的規范性文件加以修訂完善。③事實上，對規章或規范性文件的清理結果，務部門有了法律、法規或規章匯編，各地方也有了法律、法規或規章匯編。自此法規清理便成為一項經常性工作，行政機關在制定規范性文件之初，開始重視避免與上位階規范的矛盾沖突，以及同等效力規范之間的矛盾沖突。1990年2月28日國務院發布施行的《法律、法規、規章備案規定》也是為了維護法制統一，減少規范之間矛盾突而制定的。
2.政府大批培訓政府法制干部
行政訴訟法實施前，為了應訴的需要，各級各地行政機關都程度不同地對自己的法制干部進行了有關培訓。其中影響最大、最有計劃、時間最長、規模最大的是國務院法制局與中國
政法大學合辦的"政府法制干部培訓班"。從行政訴訟法公布后，三年時間里培訓了所有省級機關、計劃單列市機關的政府法制干部。培訓從依法行政的原理講起，直到行政訴訟的具體制度、條款分析。由于這個培訓班目標明確，針對性強，學員學習吸收非常快，所以每期培訓班都取得了非常顯著的效果。這些具有行政法意識，了解行政訴訟意義的干部，就象一粒粒種子播撤在全國各級各地行政機關之中，催化了行政機關的守法執法意識。這類培訓對于行政機關提高依法行政的意識的作用是難以估量的。
3.政府法制機構和復議機構普遍設立
改革開放以后我國的政府法制機構建設有了較大發展，尤其是行政訴訟法頒布實施以后，地方各級政府法制機構的建立發展較快，據計縣級以上地方政府普遍設立了法制機構，或至少有專人負責。政府法制機構是帶有綜合性、整體性的機構，負有行政執法監督檢查，審查本級人民政府抽象行政行為并向其報告是否合法或適當，承辦本級人民政府的行政復議工作及應訴工作等職責。④政府法制機構的普遍建立，以及它們推行上述工作結果，必然促進行政機關依法行政。行政訴訟大大推動了復議工作，《行政復議條例》1991年1月1日起施行。要求各地建立復議機構。據計省市政府的綜合部門都已設有行政復議機構，大部分區縣級政府也在政府法制機構中設立復議機構或復議人員。
5.行政機關的工作人員開始樹立依法行政的觀念
行政機關這方面意識的變化，首先體現在是否抗拒當被告這一問題上。在起草行政訴訟法征求意見的過程中，最初許多行政機關表示不能當被告，只可當應訴人。實際上不愿當被告源于幾十年來法院是無階級專政的工具、刀把子的觀念，人們習慣于把法僅僅視為刑法，被告就似乎成了有罪人的代名詞。但隨著我國法制建設的發展，民商法體系的逐步建立健全，尤其是行政訴訟法實施前后的討論推動工作，行政機關中的許多有識之士已越來越認識到行政訴訟的意義，有的行政機關首長表示，行政機關當被告說明我國的法制有了長足進步，為此我愿當被告，和老百姓平起平坐打官司。
其次，行政機關開始接受敗訴結果。敗訴是行政機關對行政訴訟的第二大顧慮。似乎敗訴后就沒有足夠權威繼續從事相應的行政管理工作了。實際上還是高人一等的思想在作崇，但事實上，行政機關幾乎沒有對抗敗訴結果的。即使是敗訴，行政機關還是服從判決的。當然并不說就解決了一切這方面的問題，行政機關請"有權者"出面干預審判，同樣是為了避免敗訴的結果。所以學術界有人呼吁，不僅要正面宣傳，使行政機關接受，而且要有制裁干預的措施，如對嚴重者判刑，從相反的方向促使行政機關真正接受人民法院的監督。
第三，行政機關開始具有依法行政的意識，這是實施行政訴訟法以來取得的最重要的成果。從我國改革開放始，對依法治國與以法治國曾有過不小的爭論。后來依法治國漸成為不言自明的公論，而隨著行政訴訟法的制定、宣傳及實施，作為依法治國的一個最重要的方面，依法行政已為行政機關所接受。計劃經濟也可稱為命令經濟，在轉為市場經濟的過程中，法治建設、立法注重彌補過去民商法的不足，但是由于我國是自上而下的建立市場經濟的，行政對企業或其它市場主體無所不在的指導、命令權、轉為在維護社會正常秩序、維護市場經濟的正常運轉方面發揮作用，政府仍要干預經濟，但是在有限、有度的范圍內進行。所以市場經濟的建立，民主法制的推進，最終起決定性作用的是行政法治。行政法治建不起來，中國的法治是沒有希望的。市場經濟的建立也會延遲，在這個意義上，行政機關接受并開始提出依法行政的活動準則，是具有劃時代意義的。當然從接受、倡導到真正實現，還須行政機關乃至全黨全社會的努力，但畢竟是朝這個方向前進。這方面的具體體現很多，例如法律、法規、規章實施情況的報告制度，重大具體行政行為的備案制度
，行政執法檢查制度，重大行政執法問題的監督辦制度的建立都說明，依法行政是從專家的口號開始成為行政機關辦事的最重要的準則。
（三）審判成就
1990年10月1日行政訴訟法開始實施，至1995年6月，全國各級法院共受理各類一審行政案件141949件。案件涉及土地、公安、城建、工商、環保、物價、金融、海關、林業、礦產、稅務、技術監督等40多個行政管理領域。各級人民法院審結的一審行政案件136000件，原告勝訴率占37.73%，達到51362件。其中判決撤銷或部分撤銷違法具體行政行為的24933件；占結案總數18.36%，判決變更顯失公正具體行政行為的2149件，占結案總數1.58%；被告在訴訟過程中改變違法的具體行政行為，原告因此申請撤訴，人民法院裁定準予撤訴的24220件，占結案數的17.79%。經過這些案件的審判，即依法糾正和制止了行政權力的不當行使，消除或減少了因違法行政給國家行政管理帶來的負面影響，也依法維護和支持了行政機關行使職權。這對于克服行政管理活動中某些有法不依、有令不行、有禁不止的官僚主義作風和以權謀私、權錢交易、特權專制等腐敗現象，起到了積極作用。
（四）檢察（法律監督）成果
人民法院審理行政案件，審查行政行為的合法性，構成了對行政機關的監督；而人民檢察院對人民法院審結的行政案件的監督，則使國家機關之間彼此監督的機制連貫并運轉起來。1991年1月1日起實施最高人民檢察院"關于執行行政訴訟法第64條的暫行規定"，到1991年11月全國已有9起抗訴案件，其中浙江、新疆兩件抗訴案件成功。⑤抗訴案件雖然不多，但影響較大。任何權力都需受制約，人民法院的權力也不例外。人民檢察院的法律監督，對人民法院來說，像是希臘神話傳說中的達摩克利斯劍，雖然可能是懸而未用，但有示警，鞭策作用；對老百姓來說，又多了一條合法渠道對抗行政機關、法院的不合法行為。
（五）行政訴訟法實施的其它社會效果
1.促進社會觀念的進步
（1）法學觀念
"文革"十年，中國的法制建設停滯不前，而且原有的一些制度也被破壞殆盡。1979年以來，國家開始重建法制，當然，維護統治秩序的刑法及相應制度的建立是最迫切的，而后才能談及其它。從蘇聯對我國的傳統影響而言，法也是一直作為統治階級的工具而被認識、接受的。我國的法制建設，如果從立法的角度觀之，走過了一條刑法（1979年）----憲法（1982年）----民事訴訟法（1982年試行）----民法通則（1986年）----行政訴訟法（1989年4月公布，1990年10月1日施行）這樣的道路。可以說一個國家要走法治化的道路，首先要根據本國最現實的需要。然后廣泛吸取世界先進的經驗，記取自身或別國教訓。十多年的法制建設成果是法學觀念發生了極大的變化。在觀念上，法律界認識到，法不僅是統治工具、專政工具，而且是一種社會行為準則，不僅約束老百姓，而且也約束政府及其工作人員。法的觀念上，不管承認與否，確實有一個從國家至上、國家本位到人民主權、公民本位的轉變，從義務本位到權利本位的轉變，這一切與行政訴訟法的草擬到后來的公布實施，有著密切的聯系。
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