[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱35569次
規范行政行為——防治腐敗的必由之路
當今世界，無論是發達國家還是發展中國家，都普遍存在不同程序的腐敗問題，因此，反腐敗已成為各國目前面臨的一個亟待解決的重大法律問題。我國目前正處于由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌過程中，就行政機關及公務人員而言，行政權缺少限制和規范是產生行政腐敗的主要原因，所以防治腐敗應當從規范行政行為入手，將任何可能濫用的權力限定在嚴格的范圍之內并輔之以公開化程序化的措施，這是防治腐敗的必由之路。
一、限制權力
腐敗生于權力本身而且與權力的限制程度有關，對權力的限制越少，產生腐敗可能性就越大。縱觀社會上的腐敗現象，無一不與權力缺乏有效限制有關。正是因為行政機關握有重大項目的審批許可權而未加制約，所以會出現一張批文換取幾萬元賄賂的權錢交易；正是因為公安機關有決定拘留和勞動教養的權力而未加制約，所以出現"提錢釋放"的怪現象；也正是因為稅務機關享減免稅的權力而未加制約，所以會出現一次宴請流失上百萬元稅款的驚人之舉。不能說行政機關行使的這些權力毫無限制，至少說缺乏有效限制。可以斷言，國家權力本身就是滋生腐敗的溫床，"權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化"這句名言至今仍發人深省。
當然，
不能因為權力會產生腐敗我們就放棄權力。社會對權力的需求不會停止，尤其在體制變革之際，舊秩序被打破，新秩序又未能及時建立，這種需求就更為迫切。也正是在這種時期，由于對權力缺乏必要的約束，權力極易被濫用，腐敗也容易產生。因此，從我國行政權力過大的現實和它處的歷史時期看，與其揚湯止沸，從外部對權力加以約束，不如釜底抽薪，對行政權進行一次徹底改造。具體說，就是減少行政機關擁有的過大的處罰權，審批許可權，縮小權力幅度，增加相互制衡的環節。
與國外行政權力相比，我國行政權，特別是對公民法人的人身財產權發生重大影響的行政處罰權、許可權等，在權力范圍、幅度及強制力方面都較大。這種權力體制與我國傳統上行政權強大，司法權相對薄弱有著密切關系，曾一度在維護國家政治經濟秩序，保護人民人身財產安全方面發揮了重要作用
。但不能否認，行政機關非經特定司法程序隨意剝奪公民人身自由和財產權利是不合適的，這種處罰權極易導致行政機關及公務人員濫用職權，為腐敗的產生提供了土壤。而在國外，由于法院是唯一享有剝奪公民人身財產權利的國家機關，而且必須經過一定程序才能實施這項權力，所以行政機關自身享有的對違反行政法規的處罰權是極為有限的，這就從客觀上減少上行政機關及公務人員濫用權力，腐化墮落的機會。因此，適當削減行政機關行使的處罰權（包括拘留，勞動教養），對于遏止行政機關利用制裁權搞腐敗
是有重要意義的。如何削減行政處罰權，必須通過制定行政處罰法及有關法律，明確行政處罰權的范圍，幅度及種類來實現。我國另一個容易產生腐敗的行政權就行政許可審批權。長期計劃經濟體制形成了大量的行政許可審批權，這些權力不僅涉及公民的衣食住行，也關系到企業的生死存亡，由于每蓋一章，每發一照都"有利可圖"，很自然，許可權成為行政機關及公務人員貪污受賄的重要手段。必須承認，許可權是國家實行間接管理的重要手段，對某些特種行業及關系國計民生，人民生命健康安全的行業而言，在任何社會都是不可缺少的，然而這種許可權必須由法律設定并且控制在一定范圍，否則必然成為貪官污吏搞權錢交易，搜刮民脂民膏的一把"利劍"。對行政許可權的限制是防治腐敗的最重要方面，首先應當制定《許可法》，將許可的設定限于法律、法規，廢除、取消由規章設立的各種許可，規范行政機關行使許可權的一般規則；其次在各項許可立法貫徹如下原則：許可權與監督權相結合原則，避免享有許可權的無監督權，或享有監督管轄權的無許可權；許可權與利益相分離原則，保證許可機關辦理許可事項時不收取任何費用，謀取非法利益；許可公開原則，保證行政機關所有許可事項向全社會公開，允許申請人競爭，公平取得許可權。
此外，還有很多行政權，如采取強制措施權、命令決定權，收費權、確認權等也必須給予嚴加限制和規范，堵塞任何可能產生腐敗的漏洞，使行政機關享有的自由裁量權減少到最小范圍，使權力幅度及方式盡可能明確，這對防治腐敗現象具有至關重要的意義，也是"治本"之策。
二、公開行政
腐敗產生的另外一個重要原因就是行政機關行使權力缺乏公開性和透明度。長期以來，由于我國法律很少規定行政機關公開其文件、權力內容的義務，逐漸形成了"內部行政""秘密行政"的習慣，這在客觀上為行政機關公務人員貪贓枉法，幕后交易提供了"天然屏障"，加之輿論監督受種種限制，難以發揮有效的監督作用，使腐敗問題日盛一日，腐敗者日益猖獗。美國大法官布蘭代斯說過，"宣傳正是糾正社會和工業弊端的良好方法。據說陽光是最好的消毒劑，電光是最好的警察。"①為了消除腐敗，增加行政工作透明度，保證行政機關時刻處于普通百姓的輿論監督之下，近幾十年來，很多國家制定了《情報自由法》、《政務公開法》、《陽光下的政府法》等，要求行政機關向社會公開其除機密以外的文件，接受社會監督。同時建立財產申報制，公開公務員的財產收入等，保證每個公務員處于嚴密的社會和輿論監督之下。這些做法在預防腐敗發生方面收到了良好成效。值得借鑒。
我國實現行政公開應分為幾個層次，第一層次是行政部門公開其所有涉及公民法人權益的內部工作制度及程序；第二層次是行政立法機關及時向社會公布有關法規、規章及有普遍約束力的決定命令，使公民法人了解行政機關的權力，職責，工作性質及目的，便于更有效地監督行政機關行使行政立法權，防止個別行政執法機關及經濟管理部門利用規章及規范性文件的制定權設置收費、罰款項目，給公民增加非法定義務；第三個層次是在具體執法管理程序中，公開執法依據、理由及結果，在許可程序中，公開許可條件，競爭申請者名單，各自條件及申請期限、最終結果等內容，便于競爭者之間及他們對許可機關的監督，防止幕后權錢交易。在處罰程序中，必須公開處罰的依據、理由，處罰的事實證據及有關文件，表明處罰者身份等；第四個層次是公開行政機關負有領導責任，擔任領導職務者的必要個人資料（隱私除外），如合法收入，兼職狀況，親屬職位聯系，受贈禮物處理，生活條件等等。
三、健全程序
健全行政程序是預防腐敗的一大法寶。無論是內部削減權力，還是外部嚴加控制，由于執法人員素質及程序的漏洞，腐敗現象仍可能發生，因此，通過制定行政程序法規范行政權力是很多國家防治腐敗的重要經驗，如美國、德國、日本等許多國家紛紛制定程序法，限制規范行政機關行使的權力，從而達到減少、消除腐敗的目的。程序化意味著政府機關及公務人員行使權力的每一步驟及形式都有嚴格的法律約束，任何違反程序的行為都將受到制裁。利用程序限制政府權力是20世紀行政法領域的重要成果之一。例如享有減免稅權力的官員出現腐敗問題是難免之事，而這項權力又不能被取消，這種情況下，采用程序手段對減免稅權力加以限制最為有效。可以采用下級機關審批，上級機關備案審查的方式，也可以采用直接掌管稅收的基層部門無權審批減免稅，交由統一或高層部門決定的方式，還可以采用二級機關復核制等等，只要增加一個步驟或限定一種形式，就有希望消除一個產生腐敗的可能性。同樣，我國外資企業法規定的立項審批權，因為增加了審批期限的硬性規定，使得腐敗產生的機率大大減少了。
當然，對行政權力，尤其是自由裁量權的程序監督，離不開司法保障，二者地相輔相成的。法院任何審查行政行為的活動，很大程序上依賴于該行政行為的程序化，如果對某行政自由裁量權無程序要求，法院在行政訴訟中就喪失了對它的監督審查標準。而行政程序化是以司法監督為保障的，只有讓行政機關人員面臨違反程序就要受到司法制裁的危險，才有可能保證他們遵守每項行政程序。可以說，在有司法保障的前提下，為行政機關設定行為程序，實際上就是縮小了行政官員行使自由裁量權的范圍，相應地也就減少了行政權滋生腐敗的可能性，所以，健全行政程序也是防治腐敗的一個重要途徑。就目前我國情況而言，制定行政程序法，規范行政機關的處罰權，許可審批權不僅是行政法制化的迫切需要，也是防治腐敗產生的靈丹妙藥。
[作者單位：中國政法大學]
①《大法官布蘭斯言論集》1953年英文版第151頁，轉引自伯納德·施瓦茨《行政法》，群眾出版社1986年版。
