[ 劉成江 ]——(2010-11-3) / 已閱7321次
討論公安行政處罰告知程序的理論淵源
劉成江
一、公安行政處罰告知程序的憲政法基礎
公安行政處罰告知程序的憲政法基礎是行政處罰當事人在行政處罰法律關系中的主體法律地位。它直接導源于現(xiàn)代憲政理論中國家對人權(quán)的尊重和保護的理念。人權(quán)與憲政是近代政治的全部內(nèi)容，憲政就是民主政治，是通過憲法實現(xiàn)和保障的民主政治。民主政治建立在主權(quán)在民的理論基礎之上，它的宗旨是保障和實現(xiàn)人權(quán)。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚對現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。這一變化所結(jié)出的憲政碩果之一就是行政程序法的產(chǎn)生與發(fā)達。行政程序法的基本理念是，行政相對人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體，而是一個具有獨立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力量。在行政程序法中創(chuàng)設告知程序，既是對當事人人格尊重的具體體現(xiàn)，也是防止行政主體濫用職權(quán)的法律機制。
二、公安行政處罰告知程序的程序法基礎
在現(xiàn)代社會，法治的實現(xiàn)過程主要是一個程序化過程：其一，法治的本質(zhì)決定了法治的原則主要是程序原則；其二，法治的實現(xiàn)過程依賴于程序，沒有程序就沒有法治。法治的核心理念是“法律至上”，對于政府權(quán)力而言，這意味著在法治狀態(tài)下，靜態(tài)的政府權(quán)力受到法律的“邊際約束”；動態(tài)的政府權(quán)力受到法律的控制。但是，政府權(quán)力同時又是法律授予的。在這一意義上，法治理念似乎暗示，必須先授予權(quán)力，然后必須對權(quán)力予以必要的制約。這看似矛盾，其實不然。因為法治所強調(diào)的對權(quán)力進行制約的核心，不在于從實體上對法律授予的政府權(quán)力進行制約，而主要是從程序上要求政府權(quán)力必須理性地而非恣意地或?qū)嗟匦惺埂Ｐ姓䴔?quán)的擴張以及由此而來的行政權(quán)對社會生活的各個領域全方位的滲透，一方面是現(xiàn)代社會的現(xiàn)實需要，另一方面，行政權(quán)的膨脹也對現(xiàn)代社會中的個人權(quán)利與自由帶來潛在或現(xiàn)實的威脅。權(quán)力必須受到制約，這是法治的基本要求。如果說，在自由資本主義時期，對權(quán)力的制約主要靠實體的限制，即“管的越少的政府就是越好的政府”的話，那么在現(xiàn)代社會不得不在實體上賦予政府以強大權(quán)力的情況下，對這種權(quán)力的制約在更大程度上必須訴諸程序，“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權(quán)力”通過行政程序?qū)?quán)力的行使進行事前和事中的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)的濫用，促進行政權(quán)行使的效率，平衡行政權(quán)和相對方權(quán)利之間的關系，保障相對方的合法權(quán)益，已成為現(xiàn)代法治社會的一個重要特征。將政府權(quán)力納入具有理性結(jié)構(gòu)的程序之中，并運用程序制度來防止權(quán)力行使過程中的恣意和專斷，是整個法治過程中人們一直不斷努力的重心所在。公安行政處罰告知程序?qū)嵸|(zhì)即行政程序的確立是公安機關依法行政，正確行使行政權(quán)力，保障當事人的合法權(quán)益的重要保證，是社會主義法制建設的進一步完善，是社會主義民主制度在法律上的表現(xiàn)。
三、公安行政處罰告知程序的行政知情權(quán)基礎
所謂行政知情權(quán)，就是公民依法通過各種途徑和形式獲取，知曉行政活動的宗旨、原則、依據(jù)、程序及其結(jié)果的權(quán)利。它是公民民主政治權(quán)利的重要組成部分，也是表現(xiàn)行政公開的突出權(quán)利，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主與文明的基本要求。
現(xiàn)代法治國家普遍確認了公民的行政知情權(quán)，并且確立了保障公民行政知情權(quán)的法律制度。
1946年聯(lián)合國通過的第59號決議宣布：知情權(quán)為基本人權(quán)之一。
1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第5條第1款規(guī)定：“人人有自由采訪可允許報道的消息的權(quán)利”；第42條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦議院的會議公開舉行。”這是較早確認知情權(quán)的一部憲法。德國于1966年制定的《行政程序法標準草案》和1976年制定的《行政程序法》都規(guī)定：在影響當事人權(quán)利的行政處分作出前，應當給予當事人陳述事實的機會，當事人在法律允許的情況下有查閱案件卷宗材料的請求權(quán)，給予當事人表明意見的機會，從而確立了公民的行政知情權(quán)。
日本在1962年公布了《行政不服審查法》，確立了一種“教示”制度，即行政廳在作出可以提出不服申訴的處分時，應主動或通過申請給當事人以“教示”，告知受處分人是否可以申訴，向哪一機關申訴、申訴的期限等以及教示錯誤要承擔的相應責任。
以上各國有關行政知情權(quán)的立法，其共同之處在于對行政知情權(quán)的確認與保護是通過行政處分中的告知或聽政程序的規(guī)定來加以體現(xiàn)的。也就是為了確認和保護公民的行政知情權(quán)，法律通過設立告知程序來加以保障。行政機關在對行政管理相對人作出影響其權(quán)利的行政處罰時，都應當給予當事人陳述事實的機會，告知與行政處罰有關的內(nèi)容、理由、依據(jù)及其應享有的權(quán)利。
北安市人民法院 劉成江
