[ 錢貴 ]——(2010-9-27) / 已閱7305次
分析告知程序的基本內涵
錢貴
西方國家的法治理論和實踐表明，法治問題不是單純的法律和制度問題，而是靜態(tài)的法律制度與動態(tài)的權力運作、權利保障的有機結合，其中最核心的問題則是以法律限制國家權力、保障公民權利的實現。《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第31條規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”這是我國首次以法律形式確立的行政處罰告知程序。
自從我國以法律的形式規(guī)定告知程序以來，告知程序己成為公安行政處罰的必經程序。《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第133條規(guī)定：“公安機關辦案部門在提出行政處罰意見后，應當告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知違法嫌疑人依法享有陳述權和申辯權。”《中華人民共和．國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安處罰法》)第94條規(guī)定：“公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據，并告知違反治安管理行為人依法享有的權利。”《治安處罰法》第3條規(guī)定“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關規(guī)定。”但由于我們僅能從法律法規(guī)中看到告知程序的一些原則性規(guī)定，而無法從其具體條文中找到如何告知等更加詳細的程序要求，因此實踐中在告知的時間、內容、主體、形式等方面存在不同的理解和認識，直接影響到告知程序的實際運用和社會效果。
一、公安行政處罰告知程序的釋義
告知，即為告訴、使人知道的意思。據此，公安行政處罰告知程序，是指公安機關在對當事人實施治安行政處罰的過程中，將作出行政處罰決定的事實、理由、依據和當事人依法享有的權利以及應當履行的義務等情況告訴當事人知道的法定必經程序。《行政處罰法》第41條規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”通過該條規(guī)定可以看出公安行政處罰的告知對公安機關來說是一項法定職責，對于當事人來說是一項法定權利。
二、公安行政處罰告知程序的法律特征
公安行政處罰告知程序是行政程序法律特征的具體化。行政程序法具有如下法律特征：其一，行政程序法的內容是行政機關的義務性規(guī)范和行政相對人的權利性規(guī)范的統(tǒng)一，旨在用行政機關沉重的義務性規(guī)范制約行政機關濫用行政權力，用行政相對人充足的權利性規(guī)范抗拒行政機關可能的行政侵害，引導行政機關依法行政。其二，行政程序法是一種法定程序，具有法律規(guī)范的效力，任何違反行政程序的行為都將產生不利的法律后果，應當由行為人承擔法律責任。對于行政機關來說，違反行政程序的行政行為不是合法的行政行為，將會被依法撤銷，并且行政機關應該賠償因此對行政相對人造成的損失；對于行政相對人來說，尊重行政程序，依據行政程序法規(guī)定的要求、時效、條件等行使其合法權利是對自身權利的最大保護。
公安行政處罰告知程序也體現以上法律特征，即公安行政處罰告知程序是行政處罰主體履行告知的義務性規(guī)范與行政處罰當事人獲得告知的權利性規(guī)范的統(tǒng)一，違背行政處罰告知程序，行政處罰主體也將承擔法律責任。
在行政實體法律關系中，行政機關和行政相對人之間的權利和義務關系明顯不對等。國家行政權力支持下的行政行為具有行政機關單方意志性、強制性、法定性等法律特征，不以行政相對人意思自治為原則，相對人必須服從和配合。公安行政處罰實體法律關系當然也是如此，擁有行政處罰權的公安機關與當事人之間的法律地位的不對等性相當明顯。孟德斯鳩曾說過：“一切有權力地人都容易濫用權力，這是萬古不易地一種經驗，有權力地人們使用權力一直遇到有界限地地方才休止。”因此，為了預防公安機關濫用職權，有效控制行政處罰權，更為了保障當事人合法權利，除了對有關行使行政處罰權的實體內容進行嚴格規(guī)定外，更重要的是在行政處罰程序中公正合理配置公安機關與當事人的程序性權利，更嚴格地明確公安機關的程序性義務，以抑制公安機關的實體性權力，以“權利”制約“權力”地規(guī)則，實現二者在行政處罰中權利和義務的對等與平衡，一個不容否認地事實：“歷史上法制地實質性進步往往是通過程序體系的發(fā)達和合理化才落實的，公正合理的法律程序正是改善選擇的條件和效果的有力工具。”
三、公安行政處罰告知程序的基本功能
公安行政處罰告知程序實質即行政程序，因而具有行政程序的基本功能和價值。行政程序是規(guī)范行政機關實施行政行為的程序，也是實施行政行為的操作性技術規(guī)范，它在實現行政實體內容，構建“行政法治”秩序方面具有的功能可以簡化為兩個方面：一是限制行政權力的恣意行使，防止相對方當事人的合法權益遭受行政權力的無端侵害；二是使行政決定具有確定性、合法性，維護行政權力、提高行政效率，即保障公民權利的同時兼顧提高行政效率。行使行政權力要在保護相對方權利的前提下，有可能作最佳選擇以盡量提高行政效率，從而有利于實現社會公共利益和公民個人利益的平衡。
我國《行政處罰法》第1條明確表明了行政程序的功能：“保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。”行政處罰的各項程序性規(guī)定均體現了這一基本功能，從而為各項程序性規(guī)定(包括告知程序)的實現設定了一個價值歸宿，當然也從理論淵源上找到了其嚴格實現的必要性理由。公安機關辦案人員在辦理行政案件實施行政處罰時，應當緊密依據行政程序的要求，以行政程序的功能為出發(fā)點，依據現代行政法理念依法適用告知程序。
北安市人民法院 錢貴
