[ 劉長秋 ]——(2010-6-28) / 已閱12762次
冷靜看待新《國家賠償法》
劉長秋
2010年4月29日，十一屆全國人大常委會第十四次會議在北京閉會，會議表決通過了《中華人民共和國國家賠償法<修正案>》（以下簡稱新《國家賠償法》）。該法對行政賠償、刑事賠償、賠償方式和計算標準等方面作出了很多新規定，在賠償范圍、賠償標準上取得了重大進步，不僅完善了賠償程序，暢通了賠償范圍，而且還歷史性地規定了“精神損害撫慰金”的問題，使精神損害賠償也被納入了國家賠償的范圍。依據規定，該法將于2010年12月1日起實行。
作為完善我國社會主義法律體系的重要一步，新《國家賠償法》的通過有著非比尋常的重大意義。該法的通過不僅使得我國國家賠償的范圍更加廣泛、更加明確，賠償的程序和賠償的標準更加科學、更加完善，而且也使得法律的可操作性變得更強。例如，新法取消了原《國家賠償法》有關違法歸責原則的規定，使得公民因國家機關及其工作人員合法行使職權而遭受權益損害的情況也納入國際賠償的范圍；新法取消了原《國家賠償法》要求賠償請求人申請刑事賠償時須由賠償義務機關進行確認的規定，簡化了賠償程序；新法增加了對精神賠償進行了明確規定，使立法的內容更加人性化；新法增加了賠償義務機關當場出具加蓋本行政機關印章并注明收訖日期的書面憑證的規定，有利于賠償義務機關賠償義務的及時履行……。這些對于保護公民、法人和其他組織依法取得國家賠償的權利，促使國家機關依法行使職權，化解社會矛盾、維護社會穩定以促進社會和諧等，顯然都能起到極大的推動作用。就此而言，這樣一部法律修正案的通過足以值得我們歡呼雀躍。然而，另一方面，在中國的特殊國情以及我國多年法治建設中所形成的“重立法而輕法律信用”的思維慣性并加之該法自身所內含的一些顯見缺憾面前，對這樣一部理論上有著重大意義之法律的通過，我們除了要抱以熱烈的掌聲和滿腔的期望之外，恐怕更需要到是保持足夠的冷靜與理性；換言之，我們必須要清醒地預見到該法在我國法治實踐中所能夠發揮的實際作用與人們對它的過高期望之間所可能會出現的巨大反差，不宜過于迷信該法在公民權利救濟方面的作用。
之所以不宜過于迷信該法在公民權利救濟方面的作用而更應保持冷靜與理性，首先與我國的特殊國情有著直接的關系。在我國，新《國家賠償法》在理論上應當能夠很好地發揮其自身在公民權利救濟方面的作用，然而，多民族、多人口以及因此而帶來的社會矛盾復雜的現實所必然招致的維穩需要，卻決定了《國家賠償法》不太可能會成為一部單純追求權利救濟的權益保障法，而更可能會是一部以“促和諧、求穩定”為首要目標的秩序維護法。在其首要價值目標在于追求社會穩定而非權利救濟的背景下，《國家賠償法》在公民權利救濟方面所能夠具有的作為就必然是有限的——至少要低于一部以權利救濟為首要價值目標的《國家賠償法》所能夠發揮的作用！而就其規則設置及制度安排所顯現出來的理念來看，無論是舊《國家賠償法》還是新《國家賠償法》，其首要著眼點顯然都在于維護穩定而非權利救濟，其責任追究方面的訴求要遠大于其權利救濟方面的需要。在這種背景下，無論新《國家賠償法》相對于原《國家賠償法》而言在立法內容的合理性上取得了多少進步，它都不太可能會在公民的權利救濟方面顯現出其本應為人們所關注和期待的作為。就此而言，過于迷信新《國家賠償法》對公民權利救濟方面的作用可能會無助于我們對這部法的理解與推進。
其次，對新《國家賠償法》的認識保持足夠的冷靜與理性也是反思我國多年法治建設中所形成的“重立法而輕法律信用”之思維慣性的必然結果。因為從我國多年的法治實踐來看，重立法建設而輕法律信用亦即輕視法律自身的貫徹實施，一直都是我國法治建設的一個流弊。而這一流弊直接導致了很多法律在我國都陷入了過于紙面化的怪圈，無法在實踐中發揮其本應有的作用。《國家賠償法》作為直接挑戰國家公權的一部法，自然也難以例外。實際上，《國家賠償法》在1995年1月1日生效實施之初，曾獲得空前贊譽，人們寄希望于這部法律能“最大限度地減少冤假錯案”，維護公民的合法權益。而對該法的這樣一種高期待一直都有增無減，該法甚至曾一度被認為是中國法治建設過程中乃至中國民主法治史上的一個里程碑式的事件，人們對這部法律的期待與厚望由此不難見一斑！然而，相比于《國家賠償法》的高調誕生以及其頒布和實施之初人們寄予它的厚望，這部法律的實施過程卻是比較令人失望的。現實中，這部法律一直飽受“門檻高、標準低、范圍窄、程序亂”等問題的困擾，遠沒有在公民權利救濟方面發揮出應有的能量，以至被人們戲稱為“國家不賠法”。這一點，無論是從曾經讓我們感覺荒唐至極的“處女嫖娼案”上，還是從讓我們洞見“自由不值錢”的“史延生案”中，抑或是從曾經讓我們慨嘆死權對抗公權之艱難的“胥敬祥案”里，都不難到印證。
在震驚全國的“處女嫖娼案”中，19歲少女麻旦旦被陜西涇陽縣公安局以“賣淫”為名拘留，被迫兩次做處女鑒定后，才得以證明清白。但最后的結果卻是，作為受害人的麻旦旦不但在精神上所遭受的重大創傷無從彌補，而且總共只獲得了74元的國家賠償。在“史延生案”中，因“搶劫”被判處死刑緩期兩年執行，后被證明是冤案的受害人史延生在被錯誤羈押5101天之后，最終僅獲賠6000余元，以至引發了輿論關于“一天的自由才折價1元多”之唏噓。而在歷時多年終于通過司法路徑得以洗清沉冤的“胥敬祥案”中，最終獲得52萬余元國家賠償款的胥敬祥顯然也并沒有感受到一絲半毫的輕松，尤其是在經歷了申請國家賠償長達4年半的、歷經無數次申訴和上訪的艱難與苦盼之后……。由于我國多年法治建設中所形成的只強調立法建設而忽視法律信用建設之慣性思維的影響，《國家賠償法》在運行15年期間所帶給人們的失望與失落恐怕絲毫不會少于其最初所給予人們的期望與希望。以此觀之，在后來的“清潔女工拾金案”中，因為證據不足而未被提起公訴的女清潔工梁麗之所以會在恢復自由之后決定放棄申請國家賠償，所折射出的除了作為私權主體之個人在面對作為公權主體之國家時的無奈之外，更多的恐怕是對《國家賠償法》這樣一部法律的不信任！
而除去以上兩個重要因素之外，作為公權力與私權利相互博弈之最新結果的新《國家賠償法》在規則的設置與制度的安排上，顯然也難以讓我們對其能夠在公民權利救濟方面所發揮的作用抱有過高期待。盡管新法的修訂較之與舊法而言具有了明顯的進步，但顯然依舊有一些缺憾。質言之，新法不但未能在行政不作為造成損害的國家賠償方面獲得突破，而且還對國外立法實踐中普遍采納的結果歸責原則進行了妥協性變通，規定了“錯拘在法定時限內不賠”及“錯捕后酌定不起訴的不賠”兩項可能會引發爭議內容。而這些顯然都會形成對新《國家賠償法》發揮其私利救濟功能帶來不確定性影響。具體來說：新《國家賠償法》未能在行政不作為造成損害的國家賠償方面獲得突破。從近年來我國不斷發生的各類重大安全事故的成因上來看，無論是包括“三鹿奶粉事件”在內的重大食品安全事件的出現，還是包括“山西黑磚窯事件”在內的各類勞動侵權事件的發生，抑或是包括“山西疫苗事件”等在內的各類藥品安全事故的形成，相關的行政主管機關都在其中扮演了行政不作為的不光彩角色，而這也成為導致這些重大事故發生的一個不容抹殺的原因。在這種情況下，要求政府為這類事件中的受害人買單則不但可以督促各級政府更好、更積極主動、盡職盡責地行使其自身職權，而且也完全合乎社會對公權的期望以及現代法治所追求之正義理念。但遺憾的是，新《國家賠償法》卻并沒有在這方面獲得突破。不僅如此，新《國家賠償法》盡管取消了原法所確立的違法歸責原則，并以“有條件”的結果歸責賠償原則取而代之，從而擴大了國家賠償的范圍，但作為結果歸責賠償之例外的“錯拘在法定時限內不賠”及“錯捕后酌定不起訴的不賠”卻很容易成為行使偵查、檢察職權的司法機關為其錯拘錯捕行為進行開脫的理由。正像有律師所評論的“‘錯拘在法定時限內不賠’及‘錯捕后酌定不起訴的不賠’兩個規定就像兩個不安全的尾巴，如果在執行中不加以嚴格限制，很容易被當成不賠償的借口。”新法中的以上這些問題無疑都給該法在今后實施蒙上一層陰影，使該法的實效大打折扣！
立足于以上分析，筆者認為，對于新修正的《國家賠償法》，我們固然要對其寄予足夠的期望，并要為其內容之更具合理性、更加人性化和更富操作性而歡呼，但更需要清醒地認識到這部法律在運行過程中所可能會遭遇到的現實困難。因為畢竟，只有當我們對這樣一部法律的認識保持足夠的冷靜和理性時，我們才能夠坦然地接受其實然與應然之間所形成的巨大反差，也才能夠為縮小這一反差做一些更務實的工作！在當前我國法治建設的成果尚不足以令全社會都保持和保證對法律所本應有的足夠尊重更毋寧說信仰的情況下，這對我們而言顯然是更有意義的！
------本文《發表于《社會觀察》2010年第6期。
劉長秋(
[email protected])
（200020 上海社會科學院法學研究所）
