[ 獨釣寒江雪 ]——(2010-1-5) / 已閱44537次
我國初任法官、初任檢察官選拔制度之重構——兼論選拔性司法考試制度之構建
獨釣寒江雪
論文提要：
目前我國的初任法官、初任檢察官選拔制度實行的是“一職雙考”模式。在該模式下，考生須同時通過司法考試和公務員考試才能擔任法官或檢察官。該模式并不科學，在運行中產生了一系列問題，如招錄機制不甚科學，與司法考試銜接不暢，招錄規模不能滿足實際需要等。建立選拔性司法考試制度，實行“一職單考”，對我國的初任法官、初任檢察官選拔制度進行重構，是解決問題的最佳選擇和根本出路。現階段我國初任法官、初任檢察官招錄工作承載著緩解法院案件壓力、加速新老交替、醇化司法隊伍、緩解就業壓力之四大歷史使命，故應大幅增加司法人才招錄規模，大膽推行“113”計劃。重構后的初任法官、初任檢察官選拔制度分為報名并填報志愿，考試，公布考試成績及分數線、確定各省參加實務技能培訓的人員，進行委托培養，分配學員等若干運行流程，并須建立若干配套措施以確保其順利實施。
關鍵字：法官招錄；司法考試；一職雙考；委托培養
《公務員法》施行以來，我國各地初任法官、初任檢察官選拔堅持“凡進必考”，徹底終結了過去法、檢系統進人的混亂局面，基本實現了人才選拔的制度化和規范化。然而，目前我國初任法官、初任檢察官選拔機制仍然存在諸多缺陷，如招錄機制不甚科學，與司法考試銜接不暢，招錄規模不能滿足實際需要等。本文的寫作目的，就是要構建一個既符合中國國情又符合司法自身規律的初任法官、初任檢察官選拔制度。
一、我國現行“一職雙考”初任法官、初任檢察官選拔模式及其產生背景
我國現行初任法官、初任檢察官選拔實行的是“一職雙考”模式。所謂“一職雙考”，就是指擔任初任法官、初任檢察官不僅要通過國家司法考試，而且要通過公務員考試的任職模式。與“一職雙考”相對應的是“一職單考”。所謂“一職單考”，就是指擔任初任法官、初任檢察官僅須通過國家司法考試，無需通過公務員考試的任職模式。
（一）《公務員法》明確規定我國初任法官、初任檢察官的選拔實行“一職單考”模式
關于初任法官、初任檢察官是否必須參加公務員考試才能取得公務員資格的問題，早在《公務員法》制定時就曾引起激烈的爭論。根據《公務員法（一審稿）》第十五條，要想擔任法官和檢察官，除必須通過司法考試外，還必須同時通過公務員考試。但是此條規定在一審審議中產生了激烈的爭論。一種意見認為，錄用從事審判、檢察業務工作的人員，通過司法考試就可以了，沒有必要實行兩次考試。另一種意見認為，公務員錄用考試和司法考試是兩種不同性質的考試，考試內容不同，作用也不同，公務員考試必不可少。法律委員會經對以上兩種意見反復研究后認為，從實際情況看，為了避免不必要地增加考生負擔，以不實行“一職雙考”為好[1]。據此，最終通過的《中華人民共和國公務員法》第四十五條第三款明確規定：“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人員中公開選拔。”按照《公務員法》的上述規定，國家可以直接從司法考試合格人員中選拔初任法官、初任檢察官，而不要求初任法官、初任檢察官必須通過公務員考試。這意味著我國在初任法官、初任檢察官的選拔制度上采取的是“一職單考”模式。
（二）資格性司法考試制度下“一職雙考”的必然性
盡管《公務員法》明確規定我國在初任法官、初任檢察官的選拔制度上采取 “一職單考”模式，但由于目前我國司法考試的性質為資格性考試，從而使得“一職單考”根本不具有可操作性。因為資格性考試本身不具有選拔功能，國家要從司法考試通過人員中選拔法官、檢察官，就必須要另外建立一種機制把眾多的司法考試通過人員配置到具體的、特定的司法機關中去。比如，當某個司法機關有數倍于其招錄計劃的報名人數，且所有報名人員均通過司法考試時，招錄組織單位就必須訂立一個考核標準來決定誰有資格留下來。關于考核標準的制定，有以下兩個方案可供選擇：方案一是以司法考試分數作為考核標準，因為司法考試分數是一個人法律素質高低的最有力、最權威證明。但現實問題是，由于試題難度不同，不同年份的司法考試成績不具有可比性。因此，以司法考試分數作為考核標準并不具有可操作性。方案二是以公務員考試成績作為考核標準。既然司法考試成績并不適合作為考核標準，那只好另外組織一場考試了。這場另外組織的考試就是現在的初任法官、初任檢察官招錄考試。這就是目前法、檢系統公務員考試的產生背景。
二、我國現行“一職雙考”初任法官、初任檢察官選拔模式運行現狀及其反思
有人認為，“一職雙考”可更全面地考察應試者的綜合素質，相比“一職單考”制度而言更科學。筆者反對上述觀點。筆者認為，“一職雙考”制度是相當不科學的人才選拔制度。具體理由如下：
（一）現行初任法官、初任檢察官招錄考試照搬普通行政機關招錄公務員考試模式，無法確保真正具備較高法學素養的人被招錄到司法機關
其一，筆試科目中的行政職業能力測試、申論科目考試與法官審理案件所需的知識和能力關聯度極小，這兩門科目的加入毫無疑問會稀釋法律知識測試在考試結果中所占的比例，可能將真正高素質的法律人才拒之門外。
其二，法律專業知識考試試卷總分只有100分，考試時間僅有2個小時，試卷容量十分有限，僅能考察出應試者對極少一部分核心法條的理解記憶能力和對極少一部分法學基礎理論常識的掌握情況，無法像司法考試那樣全面地考察出應試者必須具備的法律素質。另外，法律專業知識考試在命題的科學性和規范性上也無法與司法考試同日而語。
其三，我國公務員考試中的面試為結構化面試，這種結構化面試有固定的套路，考生很容易經短期突擊訓練而取得重大突破，難以考察出考生是否真正具備上述能力。同時，面試成績在考生總成績中所占比重過高（一般占到總成績的50%），這在實際操作中極易誘發腐敗，產生暗箱操作等不公正現象。
（二）“一職雙考”制度下“扎堆”報考現象非常嚴重且無法避免
在“一職雙考”制度下，報考注定會出現冰火兩重天現象：一邊是一些條件較差的基層司法機關根本吸引不來司法考試通過人員前來報名；一邊是大量司考通過人員“扎堆”報考大城市司法機關或高級別的司法機關（基層以上司法機關），使得這些招錄單位人滿為患，不斷曝出天量的報考人數和報考比例。比如，2008年河南省法院系統面向全國公開招錄784名公務員，其中河南省高院招錄20人，報考比例達到36：1；鄭州中院招錄22人，報考比例約17：1[2]；而同樣是要求通過司法資格考試的鄭州市惠濟區法院、鄭州市上街區法院和六家郊縣（市）基層法院報考人數竟然達不到3：1的開考比例要求[3]，經統一調劑后仍有部分法院因報考人數未達到開考比例不得不減少了招錄名額。鄭州市各郊縣基層法院在工作環境、發展前景、工資待遇等各方面都處于河南省基層法院前列，這些地區尚且吸引不來達到開考比例的司法考試通過人員前來報考，司法通過人員的“扎堆”報考現象之嚴重由此可見一斑。
由于司法考試通過人員可以選擇的余地比較大，他們永遠有一個不錯的退守陣地——去做律師，所以他們中的大多數只對大城市和經濟相對發達地區的司法機關感興趣。這種現狀在短期內將無法改變，因為地區之間、城鄉之間的巨大發展差異決定了不同地區司法機關之間的差別，這種差別不僅體現在工作環境和發展潛力上，也體現在工資待遇和福利待遇上。因此司法考試通過人員不選擇經濟欠發達地區也是在權衡各方面利弊后作出的理性選擇。中國的現實國情再加上“一職雙考”這一不合理的模式設計客觀上造成了司法考試通過人員“扎堆”報考大城市司法機關或高級別的司法機關的現象不可避免。
（三）“一職雙考”模式使司法考試面臨很大“放水”壓力
在“一職雙考”模式下，大多數基層司法機關由于吸引不來足夠的司法考試通過人員前來報名，不得不降低報名門檻：從“不必通過司法考試”降到“不必是全日制本科”，個別地區甚至降到“大專文憑也可報考”。結果可想而知，新招錄的人員絕大數都沒有通過司法考試。比如，2004年黑龍江省法院系統220名新進人員中，有司法資格的只有5人，占新進總數的2.3%[4]；云南省法院系統招錄的公務員通過司法考試的比例分別為2005年8%、2006年占6.8％、2007年占 10.7％[5]。毫無疑問，在通過司法考試之前，這些新進人員并不會安心工作，他們會把工作撇在一邊，一門心思地備戰司考（相當一部分人可能需耗費數年時間備考）。為了讓這些人早點通過司考以緩解日趨嚴重的案件壓力，國家不得不大幅提高司法考試的通過率和通過人數，甚至不惜為此煞費心機對卷四分數進行微調[6]，網友將其稱之為司法考試“放水”[7]，司法考試“放水”現象在2007年、2008年和2009年表現得尤為明顯[8]。這無疑變相降低了法官、檢察官的準入門檻，為以后的案件質量埋下巨大隱患。
三、初任法官、初任檢察官選拔模式之重構：建立選拔性司法考試制度，實行“一職單考”
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