[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱7757次
從近代衛(wèi)生警察到現(xiàn)代城管執(zhí)法
劉建昆
目前，城市垃圾的處理，通常稱為“環(huán)衛(wèi)”（環(huán)境衛(wèi)生），是建設行政部門的固有職權，而相關的處罰權，亦隨之由建設系統(tǒng)的行政機關（城市管理局或者城管執(zhí)法局）執(zhí)行。但是，近代中國歷史上，城市有一種“衛(wèi)生警察”，而且衛(wèi)生警察的職責職權經(jīng)歷了“警察——衛(wèi)生——城管”這樣一個變遷的路線。
衛(wèi)生警察（德）Cecundheitspoplizei，衛(wèi)生警察為行政警察之一，即關於各種衛(wèi)生上之取締之各種行為也。於行政法規(guī)中各國皆有詳細之規(guī)定。（《科學大詞典》）衛(wèi)生警察，是指警察機關的職能而言的，與具有獨立建制的鐵路警察、水上警察、礦業(yè)警察、消防警察等有所不同。（穆玉敏《北京警察百年》）
所謂衛(wèi)生，就是保全人身的健康，排除一切健康障害之意義，可分為兩種：關於個人的健康者謂之個人衛(wèi)生，關於一般民眾的健康者謂之公眾衛(wèi)生。在行政上成為問題而廳研究者是公眾衛(wèi)生不是個人街生（阮光銘《警政概論》）
衛(wèi)生警察的職權十分，涉及清道、防疫、化驗、醫(yī)院、藥品、飲食、理發(fā)、浴堂、屠宰、娟妓、埋葬、禁煙等各個方面。我國現(xiàn)代執(zhí)法制度下的衛(wèi)生局、防疫站、食品藥品監(jiān)督管理機關、公安機關、甚至出入境檢疫機關，都可以在衛(wèi)生警察身上找到影子。
清末和北洋時期環(huán)境衛(wèi)生的概念相當狹窄，主要是清道——保持街道清潔。警察的巡官、長警秉承區(qū)長、區(qū)員的指揮命令，負責管理市區(qū)衛(wèi)生事務和清道夫役。“清道夫役”本身不是警察，只是領取工資的工人。這與目前建設機關行政權掌控下的環(huán)衛(wèi)所的基本架構是相同的。
抗戰(zhàn)之前，上海于1928年設立“衛(wèi)生巡長”，由公安局與衛(wèi)生局合作設置；南京則與1934年設置“臨時衛(wèi)生警察隊”，督促道路保潔，管理公共場所衛(wèi)生。相關的警察組織法令也規(guī)定各級警察機關行政科有兼管衛(wèi)生事務之責。后來國家陷入連續(xù)的戰(zhàn)亂，衛(wèi)生警察基本消失了。
新中國建國后，負責道路清潔等事務的環(huán)衛(wèi)機構，在很長一段時間里由衛(wèi)生部門管理使用。改革開放后始劃為建設部門職權。
近代警察制度大多數(shù)現(xiàn)代行政權的胚胎。因此警察管理環(huán)衛(wèi)，是很正常的。隨著行政權的分化，專門的衛(wèi)生部門成立，相關的警察權必然隨之轉(zhuǎn)移。其實將環(huán)境衛(wèi)生劃入建設系統(tǒng)，也是有道理的。“環(huán)境衛(wèi)生”本身就是一個復合詞，既有環(huán)境，也有衛(wèi)生。在人口密集的城市中，自然環(huán)境原有的自凈功能已經(jīng)不敷使用，人工介入則是必然的。這就需要投入資金，建設和維護大量的市政公共設施，例如固定的排污管道、排水管道、垃圾處理廠等——行政法學上的人工公物。在這種意義上“環(huán)境”本身已經(jīng)成為自然公物和人工公物的集合體。正是人工公物的在環(huán)境中所占成分增加和功能的依賴，造成了環(huán)衛(wèi)職權職責的變遷。圍繞環(huán)境公物和環(huán)境設施公物的公物管理權、公物警察權、公物負擔，是不同性質(zhì)的職權職責；建設行政部門負責公物管理權，建設行政機關掌控下的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位，執(zhí)行公物的養(yǎng)護“公物負擔”；因而相應的建設行政執(zhí)法隊伍來行使公物警察權，是理所當然的。
近年來建設系統(tǒng)內(nèi)“建管分離”的呼聲愈來愈高，很多地方單獨成立了城市管理局，將建成的公共設施（公物）交給城市管理局來管理使用和維護。建設部也將相關的公物實際管理權“下放”給地方人民政府（其實一直都在）。這再次說明，社會分工程度日見加深。在這樣的公物管理趨勢下，相關的公物警察權會不會要隨波逐流，面臨第四次變革？
二○○九年九月二十日
