[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱55170次
第一，調解的主體不同，行政調解的主體是特定的國家行政機關和部分有法律法規(guī)授權組織。法院調解的主體僅限于各級人民法院，《民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“人民法院進行調解，可以由審判人員一人主持也可以由合議庭主持，并盡可能就地進行。”人民調解的主體可以是律師，也可以是調解委員會或者人民群眾。
第二，調解的性質不同。行政調解和人民調解都是屬于訴訟外的調解，不具有司法性，而法院調解則屬于訴訟中的調解，具有司法性。
第三，調解的范圍不同。法院調解的范圍是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自訴案件，以及附帶民事訴訟案件。行政調解的范圍從現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，大多局限于民事糾紛、輕微違法行為、權屬爭議及行政補償?shù)臄?shù)額爭議及部分刑事自訴案件這幾個方面，而且還不涵蓋上述這幾個方面的全部。而人民調解的范圍最為廣泛，所有的民事糾紛和輕微的刑事糾紛都可以通過人民調解加以解決。
第四，調解的效力不同。法院調解協(xié)議一經(jīng)送達簽收即生效，就具有和判決一樣的法律效力。當事人不得反悔也無權再向法院起訴，只是在確有違反自愿原則的情況下才可向法院申訴；而行政調解目前普遍認為雖具有一定的約束力，但不具有司法上的強制執(zhí)行力，調解協(xié)議的實施過程中，當事人拒不履行，行政機關不得采取強制措施，須向法院訴訟后才能依法向法院申請強制執(zhí)行。至于人民調解，主要依靠當事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強制性，一方反悔而不履行時，另一方有權向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序保護自己的
二、我國當前行政調解的現(xiàn)狀
在社會關系領域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為“以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等等。對于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對調解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止爭”之主題。如果通過調解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調解應處于訴訟的前位，訴訟只是實現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障。“天人合一”、“無訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個立場，即“理想的社會一定是人民無爭的社會；爭論乃是絕對無益之事” 但這畢竟是一種理想，事實上，在人類社會中，矛盾的發(fā)生是不可避免的，不過減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎之上的。秩序不會一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機制的秩序，訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機制，不過它只是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最優(yōu)選擇。剛性的判決有時并不利于徹底解決糾紛等。對于糾紛的解決，行政調解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設立行政調解制度，在自愿、合法的前提下對有關糾紛進行調解，充分體現(xiàn)了“當事人自治為主、國家干預為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，行政調解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當事人的青睞。從歷史和實證的角度分析，中國人對于糾紛的解決有明顯的“厭訴”傾向，更愿意通過“私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個法律概念。《現(xiàn)代漢語詞典》解釋的“私了”就是“不經(jīng)過司法手續(xù)而私下了結” 。（與“公了”相對）。通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時，雙方通過擺事實、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復敦促原告和被告私了。但在當今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到“私了”一詞。行政調解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長處 。選擇調解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當事人之間的對立情緒，當事人本著“和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護社會的穩(wěn)定和增進社會關系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，充分發(fā)揮調解在解決社會矛盾中的作用。目前我國主要的調解機制包括人民調解、行政調解和法院調解三類，建立相互協(xié)作的“三位一體”的調解機制是我國社會主義文明建議的基本要求。《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關司法解釋的出臺，法院調解和人民調解制度逐步得到了完善，而行政調解在我國現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必然會損害我國總體調解制度全面有序的發(fā)展。
我國尚沒有現(xiàn)行法律對行政調解進行專門的規(guī)定，有關行政調解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復議法實施條例》、《人民調解委員會組織條例》、《醫(yī)療事故處理條例》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調解的相關具體規(guī)定。
行政調解較之法院法調解和人民調解，在處理糾紛、化解社會矛盾方面具有獨特作用，行政調解對我國和諧社會的構建將發(fā)揮重大積極的作用。負責行政調解的行政主體多為具體職能部門，專業(yè)性較強，能充分利用所掌握的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗為該領域內發(fā)生糾紛的當事人提供更有效的調解。相較之司法調解，行政調解無需經(jīng)過復雜的訴訟程序，也無需支付相關費用，能節(jié)省當事人的時間，并降低當事人處理糾紛所花費的訴訟成本。而與人民調解相比，行政調解權威性更強。另外，在行政復議中開展行政調解工作，可以發(fā)揮行政機關的監(jiān)督作用。行政相對人與行政機關之間的糾紛由處于第三方的另一行政機關來進行調解，可以發(fā)揮行政機關之間的內部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時發(fā)現(xiàn)和改進行政機關工作中的問題。
糾紛所反映的是當事人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認定=處理結果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調解機制比較發(fā)達，現(xiàn)在仍有大量的調解，特別是行政調解機制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調解規(guī)定多達40余項，除個別規(guī)定某些的行政機關可調解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領域的民事糾紛為調解對象，涉及到資源權屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產(chǎn)權糾紛、交通事故糾紛等等。行政調解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調解為例，司法行政機關和公安部門均在此方面負有相應的職責，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù)量龐大，處理妥當則可以及時化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。
（一）我國當前行政調解中存在的問題
行政調解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機制，它不同于人民調解和法院調解，其存在有助于轉變政府職能，促進行政管理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權利意識，弘揚意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行政調解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國現(xiàn)行行政調解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個調解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調解化解糾紛、促進社會穩(wěn)定的重大作用。我國現(xiàn)行法律制度關于行政調解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時，在行政實踐工作中，行政調解由于涉及到行政權力的介入，行政機關不易把握權力運用所要達到的合理性程度，導致行政調解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先是行政調解的職能范圍不確定。在整個調解過程中，行政主體有可能獨立主持調解，起主導作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導作用：如《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規(guī)定由行政復議機關進行調解的情形及《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當事人請求公安機關交通管理部門調解等就是由行政機關主導主持進行的調解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導作用的法律規(guī)定，主要是指關于行政調解與法院調解、人民調解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機關依照本法對人民調解工作進行指導和管理。《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協(xié)助。行政機關應屬于可受邀請的單位范疇。不過行政機關在此處是否履行了行政調解職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調解。應該說該法中不適用調解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當事人之間的調解，但并未禁止由于另一行政機關對原告和被告之間的糾紛進行調解，從使而被告最終接受調解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國目前對行政機關在主持行政調解中的職能范圍尚未進行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權力不恰當?shù)亟槿敕ㄔ赫{解或人民調解活動，造成行政權力的濫用；要么被界定得過窄，導致行政調解工作缺乏相應的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認為，行政權力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權的濫用創(chuàng)造條件。該認識在實務界和學術界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調，并被作為衡量法制進步的重要標準 。
其次是行政調解效力不明。行政調解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調解效果受到極大的影響。行政調解所達成的調解協(xié)議僅相當于糾紛當事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當事人的自覺。調解結束后，當事人反悔或者拒不履行調解協(xié)議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行政機關的積極性，而不愿在行政調解方面投入過多精力，最終影響到行政調解的質量，正是由此會逐漸導致了我國行政調解機制的萎縮。而且行政調解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調解協(xié)議而無需承擔法律上的責任，就會助長社會不良風氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進一步增加。法院調解協(xié)議與及人民調解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調解協(xié)議，另一方可以持調解書向人民法院申請執(zhí)行。后者，相關司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協(xié)議，具有民事合同性質。但對于行政調解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關于確定行政調解效力的問題，實際上要解決的問題是：當事人雙方經(jīng)行政調解達成的協(xié)議具何種效力，行政調解需不需要制作行政調解書及行政調解書是否具有法律上的強制執(zhí)行效力。行政機關在參與主持行政調解過程中實際發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功能。而我國現(xiàn)行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實踐工作中將不利于行政調解工作的開展，將使行政機關過于謹慎行使行政權力，不能為當事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認為當事人不愿執(zhí)行行政調解協(xié)議有損于行政機關的威望，從而怠于行使行政權力。雖然，2007年頒布施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》對于行政復議調解書的效力作出了規(guī)定，但對于該規(guī)定是否具有法律上的強制執(zhí)行效力尚未作出明確規(guī)定。
再次是行政調解程序缺乏制度上的保障。
隨著《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關司法解釋的出臺，有關司法調解和人民調解的程序制度正逐步完善。而有關行政調解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調解機制中。在此方面，既缺乏行政機關進行行政調解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機制中確保各方當事人的參與以保障其合法權益、確保糾紛處理公正性的相關規(guī)定。許多調解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關的單方性，而不重視糾紛當事人的參與，不顧及當事人的主張和理由。對于當事人而言，相關的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預測性，容易導致當事人對該糾紛處理機制公正性等缺乏信心，影響該機制的親和力。從我國現(xiàn)行法律制度來看，行政調解程序規(guī)定得比較好的是交通事故損害賠償?shù)男姓{解程序。從《中華人民共和國道路交通安全法》到《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，再到《交通事故處理程序規(guī)定》對公安機關交通管理部門如何進行交通事故賠償損害的行政調解作出了詳細的規(guī)定。然而這樣的行政調解規(guī)定在其他行政機關職能部門中并不多見。由于行政機關相對于發(fā)生糾紛的當事人在實際生活中處于較強勢的地位，如果不從行政調解程序上加強對于行政機關的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機關濫用行政權力，侵害當事人權益的情形。同時，在我國現(xiàn)行的調解制度中，行政調解并不是法定的訴訟前置制度。大多數(shù)情況下，法律賦予了當事人在行政調解和提起訴訟之間自由選擇的權利。由于缺乏行政調解程序上的規(guī)定，而作為行政機關管理職能之一的行政調解本身只具有單向服務功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔責任，往往在工作中消極應對行政調解，要求當事人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設服務型政府發(fā)展理念的。
最后是行政調解機制中有關行政調解組織的獨立性和專業(yè)性還有待提高。當前可以進行行政調解的各類行政機關中，絕大多數(shù)仍屬于普通的行政機關，這類行政機關既要履行相關的行政管理職責，又要調節(jié)處理相關民事糾紛。而實際負責調處糾紛的往往只是其中的有關職能部門，行政調解主持的人員也絕大多數(shù)是來自所屬的行政機關，法律法規(guī)通常僅要求聘請相關專業(yè)人員，但是聘請與否完全由有關機構自行決定；而且對于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒有硬性規(guī)定。
（二）行政調解存在的必要性
不可否認的是行政調解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會成本。生活中人們出現(xiàn)糾紛時，首選的途徑并非是法院訴訟的方式。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下優(yōu)點：1、糾紛解決的主持者是國家行政機關，具有極大的權威性，易于使糾紛各方信服；2、糾紛的解決過程既有嚴肅性又有自律性，行政調解要遵循一定的程序，但不同于嚴格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了行政機關處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當事人相對平和的互諒互讓精神；3、糾紛的解決既有國家的強制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會轉型時期，面對多樣化和復雜化的社會糾紛，需要發(fā)揮行政調解機制的作用，降低解決糾紛的社會成本。.行政調解有利于維護當事人之間關系的穩(wěn)定，增進社會和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度已經(jīng)越來越完善，但現(xiàn)實中訴訟往往是爭議雙方矛盾不可調和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進以及可能出現(xiàn)的強制執(zhí)行，將可能導致雙方矛盾的尖銳化和關系的徹底破裂。在行政調解中，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人，當事雙方是在調解機構的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，被申請的一方既不會感到丟面子，也不會感到屈辱和憤怒。在中國廣大的農村地區(qū)，人們往往生活的熟人社會之中，當某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時，隨之而來的，可能是街頭巷尾的斥責和抨擊所構成的對他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對他的或明或暗的敵視。這使得當事方選擇訴訟就可能面臨兩難：一方面，熟人關系一旦失去，幾乎無挽回，這使得選擇訴訟的當事人不能在原來的熟人圈子里繼續(xù)原有的生活；另一方面，新的熟人關系又很難建立，這種結局不是當事方所希望的。這說明在熟人社會中提起訴訟要付出人際關系不能和諧沿續(xù)的代價，這一般來說人們不愿承受的 。而當糾紛通過行政調解處理時可以擺脫這種困境。
行政調解的無償性使得其與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點，更容易為一般公民所接受。法院的訴訟途徑固然可以解決糾紛，維護正義，但當事方往往要付出較高的成本。盡管各國關于訴訟收費制度各不相同，但是收取一定的訴訟費用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師代理費、訴訟費過于高昂，使得訴訟代價相比較高。而行政調解作為政府服務職能的一種體現(xiàn)，不收取費用，當事人在選擇行政調解途徑時的總體花費與訴訟相比要低得多。從成本與收益上考慮，當事人解決糾紛自然傾向于選擇行政調解。而且行政調解具有開放性，有利于糾紛的徹底解決，可以減輕法院的訴訟負擔，節(jié)約社會成本。訴訟一般只對原告的訴訟請求作出判決，超出訴訟請求以外的事項則不予審理，具有一定的封閉性。行政調解實行自愿原則，在調解過程中可以一并解決與爭議有關的各種問題，從而在糾紛的解決上具有開放性。所謂通過訴訟達到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎的強制性解決，這里所說的解決并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到了真正解決。在一定和度上說，敗訴的當事方一般是不滿判決的，這使得在訴訟層面上解決了的糾紛又有可能在社會其他方面表現(xiàn)出來。調解是當事人在平等、自愿的基礎上互諒互讓解決糾紛，解決糾紛具有徹底性，這已經(jīng)從社會實踐中得到印證，這表明行政調解對于緩解社會各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽為“東方經(jīng)驗”的方式，得到眾多國家的學習與借鑒。美國最高法院前任首席大法官Warren Barger對中國的調解機制就曾大加贊許，倡議西方國家在這方面應向中國學習。
行政調解有利于政府職能的轉變，塑造服務型政府理念，增強公民的權利意識。在精神層面上，行政調解體現(xiàn)了服務政府的理念，政府有責任為社會公眾提供服務，幫助當事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國目前正在構建和推行的建設法治政府與服務政府的目標相吻合。同時，行政調解也有利于打破行政機關以行政命令等手段解決糾紛的服從式管理模式，其弱化了“管理”，強化了協(xié)調，體現(xiàn)出來的是政府的服務精神。這有利于促進公眾對政府的認同，增強政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調解有利公民法律意識的提高。在行政調解的過程中，當事人在法律規(guī)定的范圍內做自己的主人，自主、自愿地處分其權利，不必聽命于行政機關，公民在政府面前這種充分的意識自治的展示，無疑有助于增強其權利意識，促使其養(yǎng)成熱愛法治、崇尚法治的理念。
綜上所說，行政調解在解決糾紛上具有如下優(yōu)點：
首先，行政調解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當事人之間的沖突。與法院訴訟相比，行政調解不需要煩瑣的手續(xù)，即時性也很強，無論是達成協(xié)議還是達不成協(xié)議而轉到訴訟程序，效率都非常高；與法院的訴訟程序相比，行政調解作為政府服務職能的一種體現(xiàn)，當事人的總體花費與法院相對較高的訴訟費用、高昂的律師代理費相比要低廉得多，從成本與收上益考慮，當事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調解方式解決糾紛；行政調解尊重當事人的意思自治，以當事人參與為其必要條件，既有利于當事人了解法律，也有利于減少以后的執(zhí)法成本。 行政調解的內容、方式和調解結果，都要以合法為基礎。法律正如馬克思所講“即使是國王也不能對經(jīng)濟規(guī)律發(fā)號施令”，從終極意義上講，其本身就是對和諧社會的體現(xiàn)和保障。
其次，行政調解有利于實現(xiàn)行政機關與相對人之間的和諧。行政調解是在民主協(xié)商與當事人自愿的基礎上產(chǎn)生的，它體現(xiàn)了民主管理與當事人自主行使處分權的自愿原則的有機結合，同時亦能發(fā)揮與命令式的行政行為相同的作用。 通過做耐心、細致、全面、具體的調解工作，可以培養(yǎng)行政機關工作人員踏實認真盡職盡責的工作作風，樹立行政機關良好的工作形象，發(fā)揚為人民群眾服務的精神，并由此增強人民群眾對行政機關的信任，提高行政機關的執(zhí)法權威，進一步建立人民群眾同政府密切融洽、協(xié)調、信賴的關系。行政調解將當事人自主意思表示建立在對行政機關正確執(zhí)法而樹立起的權威的服從與信任感的基礎上，使當事人自愿聽從行政機關正確有益的勸導說服，化解糾紛，解決矛盾。這樣，它便不同于單純按法律規(guī)定被動維持秩序的行政行為，因為它不僅在最低要求上完成了對糾份的解決，又進一步使政府工作在更高層次上采用積極主動的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許、又為當事人和政府所共同認可和贊同的更合理、更完善的社會關系，促使行政機關在更加全面徹底的意義上履行自己的職責。
行政調解的過程也是行政機關與相對人之間針對是否依法自愿和是否依法調解的相互監(jiān)督過程。如前所述，法律本身也蘊涵和追求社會和諧，因此，行政相對人的監(jiān)督也促使行政機關依法行政，實現(xiàn)法律的和諧價值和追求。
最后，行政調解制度的存在保證社會沖突解決機制體系的和諧。依據(jù)我國《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，公安機關行政調解的對象是“民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理并且情節(jié)較輕的行為”。因此，將激烈程度相當輕微的社會沖突納入至行政調解范圍之內，而將其他激烈的社會沖突納入到行政扣留乃至刑事制裁范疇之列，在實現(xiàn)節(jié)省公安機關的行政執(zhí)法資源目的的同時，既保障了社會沖突的解決，也實現(xiàn)了社會沖突解決機制內在的協(xié)調。
三、如何完善我國當前的行政調解
當代行政法的精神是利益一致、服務與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關系，是利益關系運動的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關系，是一定社會的公正價值的實現(xiàn)狀態(tài)和社會持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務與合作的反映。政府與相對人之間的關系應該是一種和諧的關系，這種關系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調解中，當政府為協(xié)調雙方當事人關系，穩(wěn)定社會關系而調解時，就會即反映了政府的服務精神，另一又體現(xiàn)了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通隨即實現(xiàn)并有可能進一步發(fā)展。
（一）行政調解的價值取向
孟德斯鳩 認為，政治自由只能在溫和的政府中得到 。經(jīng)濟法學派也認為：所有的法律活動，執(zhí)法、司法、訴訟和全部法律制度（司法制度、公法制度、審判制度）說到底都是以有效地利用自然資源，最大限度地增加社會財富為目的 ，行政調解的價值作為對參與調解的社會主體的內在需要所給予的滿足與實現(xiàn)，應當包括兩個方面：一方面為內在價值，即制度本身所應具有的價值――公平、正義和效率等；另一方面為外在價值，即通過制度的運作而導致的實體公正――如和諧、秩序等。而只有充分實現(xiàn)了制度的內在價值，才可能在實踐運作中帶來實體的公正，才可能進一步實現(xiàn)制度的外在價值。因此，和諧、秩序固然是行政調解的價值取向，但現(xiàn)代行政調解最重要的價值應當是公平、正義、效率和諧及秩序。
首先是公平。法律雖然規(guī)定了一些靈活變通的準則和自由裁量權，但在現(xiàn)實中仍不免產(chǎn)生法律對某些實際情況沒有作出規(guī)定或者雖有規(guī)定但不合理或不公平的情形，因此英國的法官創(chuàng)制了普通法之外的衡平法。在美國，為在刑事訴訟中實現(xiàn)控辯雙方的對等，便對擁有強大公共力量的控方的權力作了種種限制，如違法證據(jù)排除規(guī)則，對辯方賦予充分的自我防護權，譬如眾所周知的沉默權；而行政訴訟中的舉證責任倒置、被告舉證時限等制度，也是通過加重行政機關責任的方式，來維持原被告之間的權利義務平衡。 公平(fairness)的核心是“機會平等”， 它意味著糾紛當事人在法律上享有同等的受救濟的權利和機會，而不受當事人政治、經(jīng)濟、社會地位和民族、種族、信仰、地域及性別差異的限制。與訴訟、仲裁等救濟方式相比，行政調解以其暢通的訴求表達渠道，有效防止了因部門推諉、拖延等原因而實際剝奪社會弱勢群體獲得救濟的權利的情形發(fā)生，比其他糾紛解決方式更能彰顯公平價值。
公平還常常用于社會主體之間的權利義務的對等關系。行政調解主持人員的“中立”地位，使其能給予當事雙方以平等待遇并公正作出裁決。當然，這是以調解員必須具備優(yōu)良素質為前提的。
其次是正義。法律從誕生之日起，便與正義建立了密切聯(lián)系，西方法律文化的核心問題就是法與正義的關系問題，無數(shù)學者和思想家也都賦予正義以深刻內涵，但眾說紛紜，莫衷一是。盡管正義就象“普洛透斯的臉” 令人難以捉摸，但它畢竟是法律所追求的永恒目標。縱觀各時期學者關于正義的探討，“給予每個人以其應得的東西”或者說“各得其所”卻也體現(xiàn)了正義最為一般的規(guī)定性。也就是說，正義在某種程度上更關注實體或者說結果。博登海默認為，“可以擴大或縮小現(xiàn)行的補救辦法，偶爾還可以創(chuàng)設一種新的補救方法或辯護，如果正義要求使這種措施成為必要”，而行政調解的不斷完善和發(fā)展也正體現(xiàn)了這一點。
再次是效率。將效率引入糾紛解決領域，意味著以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。在法治社會，糾紛解決程序的設計一開始就考慮到正義、公平與效益、效率的關系。特別是自20世紀后半葉以來，由于訴訟的增長導致“遲到的正義”和“難以實現(xiàn)的正義”日益尷尬地成為法治社會無法解決的難題的時候，理論界和實務界就在努力探求如何以最少的糾紛解決成本獲取最佳收益，以實現(xiàn)社會效果與法律效果的完美統(tǒng)一。 波斯納 認為，法律權利（義務）作為一種資源，是不同利益集團在“法律市場”上進行交易的結果。 對一個社會來說，成本和收益的平衡確實應該成為維持其正常運行的一個基本尺度，而成本相對較低的行政調解機制就是一種有效率的解紛方式。它能有效整合各種資源，且沒有嚴格的程序限制，當事人可以花費較少的時間和精力，獲得獲得更好、更快的救濟；它也不必嚴格按照法律規(guī)范進行三段式的推理和論證，當事人能夠一步到位，直接進入爭議核心；它的執(zhí)行成本較低，由于有相關部門和當事人的全程參與，他們有可能不贊成“判決”，但他們卻更有可能服從“判決”。一些糾紛所反映的是當事人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認定=處理結果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。
（二）當前行政調解存在的問題的解決途徑
應當正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調解機制。強調該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權濫用為前提。行政權保障和實現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標并不與保障公民的合法權益之間存在本質的沖突。行政機關介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內容。從這一點上講，民事糾紛處理的行政介入機制也是實現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發(fā)揮有關行政機關的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進社會穩(wěn)定和諧。應當注意加強行政調解機制中相關機構的獨立性和專業(yè)性。應當使行政調解機構相對獨立于相關的行政機關乃至糾紛當事人，以確保糾紛處理結果的公正性，消除當事人的戒備與抵觸心理。還應當適當吸收外部專家參與，并對人員的選配和比例設定明確的條件，如要求擔任相關工作的人員必須具備相關的工作經(jīng)驗或閱歷，并且應當明確其任命程序。 要逐步細化行政調解程序方面的規(guī)定。要對行政調解的具體過程、時限乃至糾紛當事人的權利義務及調解機關的職權等做盡可能細致的規(guī)定。同時，在程序的具體設計方面，既要發(fā)揮相關行政機關依職權進行調查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當事人的主動性和積極性，尊重當事人的主張和證明的權利。 應當嘗試改進關于行政調解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特定領域的行政調解，在確保相關行政調解機構獨立性、專業(yè)性和調解程序公正性的基礎上，直接賦予該調解協(xié)議等同于法院調解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。當事人一旦自愿在調解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調解結果，則不得再反悔。否則，對方當事人可以向法院申請強制執(zhí)行。當然，也可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當事人簽訂調解協(xié)議后，有關行政機關應將該協(xié)議送交有管轄權的法院，由法院依專門程序進行審核。經(jīng)其審核無誤，便賦予其等同于法院調解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當然，設置上述制度的前提是進行行政調解的行政機關具有相應的獨立性和專業(yè)性，其調解程序一般而言能夠保障結果的公正性。
要充分認識行政調解的功能，并在此基礎上合理界定行政調解的職能范圍，并就不同范圍做出相應的具體法律規(guī)定。如前述，行政機關在參與主持行政調解過程中發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機關在發(fā)揮協(xié)調、指導等輔助功能時，應當加強與人民法院、人民調解委員會的協(xié)作職能。若人民法院進行民事調解時，邀請了相關行政機關進行協(xié)助，行政機關要充分發(fā)揮自己的調解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關應進一步完善相關的工作制度，依照法律對人民調解工作進行更有效的指導和管理。另一方面，我國構建“服務型政府”的理念就是希望在合法的基礎上充分發(fā)揮行政權力的積極能動性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。因此行政機關在發(fā)揮裁決判斷功能時，應充分利用自己的專業(yè)知識和行政實踐工作經(jīng)驗，為當事人提供高效、便捷的服務，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)省有限的司法資源。
我國目前設定行政調解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領域。各種法律規(guī)范對行政調解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調解應有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應構建和諧社會的需要，必須積極完善行政調解制度。為此，筆者提出以下幾點設想：
1. 在規(guī)范層面為行政調解制度設定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調解法。要從法律和制度上逐步完善行政調解程序制度。行政調解的完善離不開對于其程序的法律規(guī)制，而我國現(xiàn)行的法律制度對于行政調解程序的規(guī)定不足。我國現(xiàn)行法律制度對交通事故損害賠償?shù)男姓{解程序的規(guī)定方式較為合理，在實際應用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進式規(guī)定對行政調解程序做出逐步細化的規(guī)定。同時承擔相關具體行政職能的行政機關在此基礎上可再制定出相應的工作制度以指導行政調解具體工作。這樣既能確保行政機關發(fā)揮行政權力的積極能動性為行政相對人服務，體現(xiàn)其專業(yè)性強和實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，又能在嚴格的程序規(guī)定之下防止行政權力被濫用，發(fā)生侵害行政相對人權益的情形。而在完善行政復議調解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》對行政復議調解作出了一些規(guī)定，但要對行政復議實踐工作起到良好的指導作用仍需要在實踐中摸索出更加具體的工作模式。
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