自然資源部辦公廳

自然資源部辦公廳關于印發《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》的通知


自然資辦發〔2024〕19號


各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

　　為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，發揮“多規合一”的改革優勢，加強規劃與土地政策融合，支持并推動“平急兩用”公共基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市，部組織制定了《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》�，F印發給你們，請結合實際抓好落實，因地制宜制定各省市的政策指引，積極配合相關工作，并及時總結經驗，分析問題和矛盾，重要事項及時報部。

自然資源部辦公廳

2024年4月28日




平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引

為貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神，發揮“多規合一”改革優勢，提高城市規劃、建設、治理水平，建設宜居、韌性、智慧城市，按照國務院辦公廳相關文件關于編制平急功能復合的國土空間規劃要求，組織制定本規劃與土地政策指引。
一、總則
（一）總體目標
充分發揮國土空間規劃對韌性城市建設的戰略引領和剛性約束作用，統籌經濟、生活、生態、安全等高質量發展需求，統籌規劃和土地政策資源，系統推進大城市病治理和城鄉融合發展，加快完善“平急兩用”公共基礎設施，打造宜居、韌性、智慧城市。
（二）適用范圍
本指引適用于在各級各類國土空間規劃中落實與深化“平急兩用”公共基礎設施的規劃要求，指導平急功能復合的韌性城市國土空間規劃編制和實施管理。
列入“平急兩用”公共基礎設施建設城市名單的城市應依據規劃積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，其他城市可根據實際需要，謀劃好平急功能復合的韌性城市國土空間規劃工作。
（三）基本原則
1.堅持人民至上、生命至上。以滿足人民對美好生活的需要為出發點，貫徹落實總體國家安全觀，堅持“寧可備而不用，不可用時無備”，推進“平急兩用”公共基礎設施建設。
2.堅持底線思維、依法依規。在嚴守耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界和歷史文化保護線、災害風險控制線等底線約束的基礎上，依據規劃統籌做好“平急兩用”公共基礎設施空間保障，節約集約利用土地。
3.堅持城鄉融合、功能復合。將城鄉作為生命共同體進行治理，抓住后疫情時代城市發展空間和新增長點向郊區轉移的機遇，完善城鄉“平急兩用”公共基礎設施布局，“平時”服務生產生活，“急時”轉換功能、抵御風險，推動城鄉資源流動。
4.堅持共建共享、保障權益。引導并鼓勵市場主體全過程、實質性、高效率參與“平急兩用”公共基礎設施建設和運營，探索完善相關土地政策，進一步發揮農民、集體經濟組織的積極性和市場機制作用，使“平急兩用”公共基礎設施成為城鄉融合發展和鄉村振興的重要資源資產。
二、做好調查評估，全面梳理“平急兩用”的應用場景和空間載體
（一）開展韌性評估
將韌性評估納入規劃實施“體檢評估”。依托國土空間基礎信息平臺，整合、梳理多部門多領域基礎數據，重點識別新時期城市面臨的自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等風險特征，鼓勵運用大數據、人工智能等新技術新方法，多維度綜合評估城市安全韌性水平，找出城市空間布局和基礎設施配置問題和短板。
（二）開展“平急兩用”應用場景分析
充分考慮人口分布、土地資源、產業布局、地理環境、基礎設施抗災能力等特點，落實韌性城市建設要求，從醫療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應等應急保障功能出發，全方位梳理具備“平疫”“平災”“平賽”“平假”“平戰”等改造或建設條件的各類型“平急兩用”應用場景。
（三）加強資源資產調查
依托國土調查、地籍調查、不動產登記、資源資產清查等法定數據成果，梳理社區服務設施、公共管理與公共服務設施、商業服務業設施、綠地與開敞空間等符合轉換條件的存量空間、潛在資源，明晰平急功能復合的主要載體。
三、平急功能復合的韌性城市規劃指引
（一）開展平急功能復合的空間需求分析
基于韌性評估、應用場景分析、資源資產調查，科學預測“急時”安置人口規模、特征和公共服務設施、基礎設施用地需求，明確城鄉人地匹配關系，為科學精準應對各類“急時”風險及設施安排提供有效指引。
（二）研究制定平急功能復合的規劃目標
1.規劃目標。提出平急功能復合的總體要求，從提升災害風險預防應對能力出發，合理確定平急功能復合的規劃目標和要求。
2.指標體系。統籌綜合防災、公共衛生、地下空間、物流體系等專項規劃的目標與指標，結合地方發展階段和特征，從功能類型、空間結構、建設規模、轉換標準等方面，確定平急功能復合的量化指標。
（三）統籌城鄉“平急兩用”公共基礎設施布局
1.總體布局。結合城鄉生活圈規劃構建城市健康安全單元和安全基礎設施網絡，明確適應不同災種、城鄉一體、分級響應的“平急兩用”公共基礎設施的空間布局方案，重點強化鄉村地區對大城市安全韌性的支撐保障作用。
2.平急功能復合區。結合都市圈、城鄉生活圈的人口社會、資源稟賦、經濟活動、公共服務設施和基礎設施、用地結構等特征，兼顧行政管理事權在規劃中劃定平急功能復合區，明確“平急兩用”公共基礎設施配置類型、規模等布局要求。
3.應急保障通道。梳理對外聯系的交通廊道和可發揮應急救援疏散功能的道路，構建應急救援疏散運輸通道網絡，保障應急物資供應通道暢通，適度提高生命線工程的冗余度。
4.應急保障節點。統籌空間與設施、城市與社區、城鎮與鄉村，著力加強應急醫療、物資保障、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎設施節點的規劃安排。
（四）明確“平急兩用”公共基礎設施功能轉換與復合利用要求
1.充分發揮城市各類設施應急保障作用。以安全等級高、空間容量大、交通便捷的體育場館、展覽中心、應急醫療、大型文化教育設施等公共服務設施為重點，明確“平時”和“急時”規劃設計要求。鼓勵市政基礎設施用地復合利用，“急時”具備地上空間對外開放及應急避難保障功能。鼓勵商業商務樓宇、賓館酒店、餐飲設施、工業廠房等在規劃建設過程中融入平急功能復合及可轉換設計理念。充分考慮場地條件、平整程度、綠化方式等要求，引導具備平急功能復合條件的綠地與開敞空間建設。針對具備平急轉換條件的城市戰略性留白用地，按需預留市政、交通設施接入條件。
2.提升社區應急響應能力。以社區生活圈為基礎，推動城市健康安全單元規劃建設，整體提升基層防災避險和自救互救能力。強化社區基本公共服務、社區商業等的應急保障和快速轉換能力，以黨群服務中心、社區嵌入式服務設施等建設改造為契機，適當提升綜合防災標準，打造災時能夠保障居民安全、提供避難救援條件、具備對外通信聯絡能力的“安全島”。
3.促進村莊建設用地平急功能復合利用。結合鄉村振興，以行政村為基礎單元，通過存量空間與設施共建共享、平急功能復合利用等方式，盤活鄉村集體土地，完善應急避難場所、疏散通道等應急避難設施布局，補齊消防、物資儲備等救災保障設施短板，優化具有平急轉換能力的供水、供電、污水、環衛、防洪排澇、抗震等生命線保障系統。
四、將平急功能復合的要求納入國土空間規劃體系
城市國土空間規劃的編制實施應根據城市發展目標、階段特征和安全韌性需要，完善平急功能復合的韌性城市規劃內容和管理要求。應深化完善國土空間總體規劃（以下簡稱“總體規劃”）相關內容，對于總體規劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市，應在國土空間詳細規劃及近期建設規劃中做出安排�？砂葱杈幹破郊惫δ軓秃系捻g性城市專項規劃，并將依法批準的專項規劃主要內容傳導到詳細規劃。
（一）總體規劃層面做好空間統籌
1.全域統籌，構建城鄉安全格局。結合國土空間主要災害類型和平急功能復合的需求與特征，明確平急功能復合的規劃目標、原則、工作重點。從優化城鄉安全格局、全域統籌角度，提出平急功能復合的國土空間布局總體要求，預留一定的應急用地作為“急時”戰略留白空間。
2.統籌推進近期建設規劃編制，有序保障用地需求。銜接國民經濟和社會發展五年規劃，對近期“平急兩用”公共基礎設施做出空間安排，明確應急醫療、物資保障、旅居隔離等不同場景設施行動計劃和項目清單，完善相關配套政策。
（二）詳細規劃中明確相關用地的管控和引導要求
城鎮開發邊界內的詳細規劃，包括單元和實施兩個層面。單元層面應分解落實總體規劃在規劃指標、空間布局的相關要求，明確社區服務設施、公共管理與公共服務設施、商業服務業設施、綠地與開敞空間、規劃留白空間等不同類型“平急兩用”空間資源的用地選址、用地規模、承載規模、功能轉換、相關配套要求。實施層面結合不同場景需要、權屬關系，確定不同類型“平急兩用”空間資源的用地邊界和各項基本管控引導要求，平急功能轉換和復合利用等應急使用要求。
城鎮開發邊界外的村莊規劃及其他類型詳細規劃，充分
利用鄉村閑置的公共服務設施、宅基地、集體經營性建設用地，布局“平急兩用”公共基礎設施，明確用地管控、功能轉換等要求。結合民宿、鄉村休閑綜合體、旅游酒店、康養設施改造，植入隔離、轉移安置、生活救助和健康服務等“急時”功能；利用活動場地等開敞空間，設置應急避難場所；利用公共服務、物流、旅游等設施，嵌入物資儲備、應急醫療服務點等應急保障功能。
（三）專項規劃中細化應用場景配置要求和設施布局
深化落實總體規劃工作重點和布局要求，銜接近期建設規劃，細化目標、指標和空間需求，劃定平急功能復合區，統籌協調“平急兩用”公共基礎設施與綜合防災、公共衛生、地下空間、物流等設施的空間布局，明確不同平急功能復合應用場景的配置要求。
五、完善“平急兩用”公共基礎設施項目實施的政策保障
為保障“平急兩用”公共基礎設施項目落地實施，優先鼓勵列入“平急兩用”公共基礎設施建設城市名單的城市結合自身情況，開展相關土地政策探索創新，吸引多元主體參與項目建設與運營維護。
（一）明確供地支持政策
優先保障用地計劃。支持將符合國土空間規劃的“平急兩用”公共基礎設施項目納入國家重大項目清單，依據清單配置國家指標。
合理使用集體建設用地�！捌郊眱捎谩惫�共基礎設施項目可采取入股、聯營等方式使用農村集體建設用地；按國家部署開展農村集體經營性建設用地入市的地區，可采取出讓、出租等方式使用農村集體建設用地。鼓勵與村集體共建“平急兩用”公共基礎設施項目，避免集體建設用地“泛商業化”開發，杜絕不符合要求的項目變相“搭車”。
分期繳納土地價款。在應急狀態下啟用土地建設“平急兩用”公共基礎設施項目，可依照有關政策規定準許延期或分期繳納土地價款。
合理確定混合用地土地使用年限和出讓底價。單宗土地涉及多種用途混合的，應依法依規合理確定土地使用年限，按不同用途分項評估后確定出讓底價。
（二）優化用途管制工具
積極參與選址選線�！捌郊眱捎谩惫�共基礎設施項目在開展可行性研究初始階段，地方自然資源主管部門應加強項目前期服務，依據國土空間規劃和用途管制要求，積極參與項目選址選線工作,重點關注紅線底線要素并提出建設性意見，需開展規劃選址綜合論證的，按要求整合現行論證事項，論證報告作為建設項目用地預審與選址意見書的申報材料。
優化規劃許可管理。針對不同的“平急兩用”公共基礎設施項目，結合平急功能轉換需求，鼓勵通過空間分層、分區利用等方式實現功能復合利用。鼓勵在符合安全規范要求的情況下充分開發利用地下空間。將建設項目“平時”“急時”不同情景下的設計用途和彈性兼容安排納入規劃許可管理內容和流程，并做好各環節銜接聯動。區分平急功能轉換中新建、改建、擴建等不同情形，鼓勵地方探索制定規劃許可豁免清單并完善監管機制，支撐平急功能快速轉換。
允許應急狀態下“先建再補”。在應急狀態下，允許“平急兩用”公共基礎設施項目先行使用土地。屬于永久性用地的，應急狀態結束后，在規定期限內完善用地審批手續；屬于臨時用地的，使用結束后恢復原狀并交還原土地使用者，不再辦理用地審批手續。
（三）鼓勵利用存量低效土地
各地可結合低效用地再開發等政策文件精神，積極盤活利用存量空間資源，在對周邊不產生負面影響的前提下，用于“平急兩用”公共基礎設施項目。在符合規劃、不改變用途的前提下，因完善“急時”功能而增加容積率的，可不再增收土地價款。
六、加強規劃實施監督
已完成國土空間規劃的地區，經規劃實施評估論證后的“平急兩用”公共基礎設施項目及其規劃應統籌納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統；正在編制國土空間規劃的，可結合編制工作統籌優化“平急兩用”公共基礎設施用地和空間結構，并納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。
依托國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，推進國土空間規劃實施監測網絡建設，加強對“平急兩用”公共基礎設施規劃全過程在線管理，確保耕地紅線不突破、生態環境和歷史風貌不破壞、群眾利益不受損、主體功能不改變。同時將平急功能復合的韌性城市規劃實施情況納入國土空間規劃體檢評估，嚴格日常監督管理，及時發現問題并督促整改，嚴禁借“平急兩用”之名，行違法建設之實。